鄭宇荃

國立政治大學民族學系碩士生

 

I.前言

 

  毛利原住民族與紐西蘭政府間就其各項權利主張所行之調查與和解協商機制，是國家主權與原住民族自決協商與和解的正面案例。紐西蘭於1975年通過《1975年懷唐伊條約法》（Treaty of Waitangi Act 1975），並依據該法成立一個常設調查組織－懷唐伊委員會¹（Waitangi Tribunal），該組織的任務是調查官方（the Crown）²違約的行為，並依據調查結果作成建議。建議的落實可能是透過立（修）法，或是由官方與毛利人直接進行協商。1990年代紐西蘭政府開始推行「條約和解（Treaty Settlement）」政策，1995年官方成立條約和解辦事處（Office of Treaty Settlement），專責與毛利族人協商歷史權利主張（historical claim），該處於2018年併入新成立的毛利官方關係辦公室（Office for Maori Crown Relations）。

  懷唐伊委員會成立至今超過45年，族人提出上千件的毛利權利主張，³為了因應不同的權利主張，委員會發展出多樣的調查程序，官方也為了與毛利人達成和解，在制度上創造出不同的賠償方式。因此，紐西蘭在調查或和解協商的機制與實務經驗，確實是台灣在構建常設性原住民族土地調查機制值得借鏡的對象。2020年2月，計畫主持人蔡志偉老師與原轉會土地小組、原住民族委員會的成員一同前往紐西蘭，實地拜訪兩個部族及相關的政府和學術單位，了解毛利族人、政府、學者參與調查與條約和解的經驗。

 

II.毛利人社會文化簡介與族群接觸歷史

 

  毛利人佔紐西蘭總人口的16.5%（約77萬人），約有84％的毛利人都居住在都市，也有將近8萬人移居海外。在政治上，國會設有7席毛利保障席，而第52屆120名國會議員中有29人為毛利人，在當代的政治實力相當強大。

  根據毛利口述歷史，西元前1300年左右，太平洋群島的毛利人乘坐獨木舟（waka）抵達紐西蘭東岸的豐盛灣，之後便沿著海灣與河口建立聚落，最後才循著河流進到內陸。毛利人的社會組織分為部族（iwi）、部落（hapu）以及家族（whanau），部族和部落可以追溯到同一艘獨木舟，例如有名的Tainui和Te Arawa的部族名皆為獨木舟名。部族會因為人口增長、遷移、征戰，而分裂或融合為新的部族或部落。

  在歐洲人⁴（Pakeha）到來以前，毛利人部落或部族之間已有蓬勃的交換活動，包含食物、玉石、黑曜石等交易。因此1769年10月9日庫克船長來到紐西蘭後，毛利人很快就懂得與歐洲人進行貿易，歐洲人引進豬、馬鈴薯、毛毯、刀械等貨品，毛利人也加入船隊成為水手。另一方面，不斷來到的歐洲船員卻開始侵占毛利人的土地與耕地。除了貿易以外，基督宗教也開始進入紐西蘭，許多土地被傳教士大量購入。更甚者，有英國人成立紐西蘭公司（New Zealand Company）以低價大量收購土地後，再高價賣給歐洲移民。

 

III.毛利人建國與《懷唐伊條約》的簽訂

 

  1835年，毛利人為了進行海外貿易，34名酋長們聯合英國的官員、商人、教會，共同簽署《聯合獨立宣言》，該宣言的第1條中，宣示全體酋長均同意紐西蘭成為一個獨立自主國，並定名為「紐西蘭聯合部落（United Tribe of New Zealand）」，第2條為「Ko te kingitanga ko te mana te whenua」意即「國王是擁有土地主權及勢力的最高元首」，其中的「mana」譯為英文的「主權」或「勢力」（林爽 1997：247）。

  隨著移民人口越來越多，英國政府決定將紐西蘭納入殖民地以便管理，為了達到這個目的，必須讓毛利人將主權移轉給英國。1840年2月6日，英國總督Hobson在懷唐伊與當地酋長簽署《懷唐伊條約》，隨後條約被帶到紐西蘭各地簽署。當年年底，有超過500個毛利人簽署毛利語版本，而英語版本的只在Waikato Heads和Manukau由39位酋長簽署。

  Claudia Orange分析各地酋長簽署的原因：首先最重要的是權力，他們期待和英國建立平等的關係，透過英國官方控制歐洲人，防止法國人和其他國家的入侵，酋長則會照顧好毛利人，且保有至高無上的主權（rangatiratanga）；其次是土地議題，酋長們普遍視《懷唐伊條約》為對抗土地買家的方法；第三則是期待雙方的貿易可以更蓬勃。當時大部分的毛利酋長在傳教士的說服下，都相信《懷唐伊條約》是對毛利人有利的才簽署（Orange 2015[1992]: 40）。

 

IV.土地戰爭與原住民土地法庭

 

  條約簽訂後，官方開始與各地酋長協商、簽訂土地買賣契約，購入大量的毛利土地，然而許多契約中的承諾都未履行，例如設置保留區或將部分土地登記給毛利人的承諾。為了避免土地持續流失，懷卡托地區的毛利人發起毛利王運動（Maori King Movement），主張毛利王擁有所有的土地權利，且可以否認未經其同意的土地轉讓。然而此舉引發許多糾紛與衝突，最終導致奧克蘭與懷卡托地區的土地戰爭。1863年，國會通過《1863年平定叛亂法》（Suppression of Rebellion Act 1863）和《1863年紐西蘭殖民法1863》（New Zealand Settlement Act 1863），使紐西蘭政府可以扣留或槍決叛亂者，並沒收（confiscate）叛亂者土地，最終沒收約300萬英畝的毛利土地（林爽 1997：286）。

  1862年，官方通過《原住民土地法》（Native Land Act），並成立原住民土地法庭（Native Land Court）進行土地調查與所有權分配，此舉背棄了條約中皇室先購的條款，使毛利土地不必經過官方購買就轉換為可自由買賣的土地。許多毛利人因無法負擔出庭的高額費用，在取得土地之後隨即轉賣。即使保留土地，也因後續的繼承、分割，使得土地面積越來越小，經濟價值極低（Hayward and Wheen eds. 2012：37）。

  面對1840年以來官方的違約，毛利人不斷透過毛利國會議員或向官方請願主張他們的條約權利。隨著國際原住民族運動的興起，在1975年毛利人發起土地遊行（Land March），催生了《1975年懷唐伊條約法》，依法成立懷唐伊委員會調查毛利權利主張。最初委員會只能調查立法後的權利主張，直到1985年修法後才有對歷史權利主張的管轄權。委員會陸續產出許多關於環境、歷史的報告後，大眾與毛利人才逐漸認同委員會的工作（Hayward and Wheen eds. 2016[2004]:15）。

 

V.《懷唐伊條約》的爭議與原則

 

  《懷唐伊條約》有英語和毛利語的版本，然而，兩者有用字不對等，或語意完全不同的情形，表1為兩種語言版本的對照：

  

表1　《懷唐伊條約》英語與毛利語內容對照

（資料來源：Waitangi Tribunal 2016）

  

  條約翻譯上主要爭議來自於，毛利語版本同意以治理權（kawanatanga）交換英國政府保障部落的自治權／主權（rangatiratanga），而非英語版本中毛利人讓渡了「主權」。除了語言版本上的爭議，《懷唐伊條約》的法定地位不僅在歷史上曾被視為無效，主流看法認為，除非條約內容清楚明白地被制定在成文法律中，或者出現在法院判決時，那些被援引的條約內容才具備執行之有效性（石忠山 2006：23）。

  為了解決《懷唐伊條約》不同語言版本的爭議，委員會認為當時協議的本質比條約的用語更為重要，也就是當事方為契約的夥伴（partner），「有義務對彼此採取合理和真誠的行動」（Hill 2009: 223）。據此發展出「條約原則」，條約原則是持續發展與變化的，透過司法判決和懷唐伊委員會的調查報告解釋既有原則的內涵，有時也會開創新的原則，最常被提及的原則包含夥伴關係、積極保護、賠償、自治等等。換言之，1840年官方與毛利人成為條約的夥伴，雙方有義務採取合理、誠實、和真誠的態度和行為；毛利人以治理權交換官方保護毛利人的自治與主權，英語版中則有國家應保護部落的財產權，確保他們享有和平與良好秩序，因此官方負有積極保護的責任，且有義務糾正過去違反條約的行為，包含賠償損失與恢復毛利人的自治。

  許多法律雖然有關於《懷唐伊條約》原則的條款，不過原則仍然不具有強制力，而國會的立法或行政規則若違反條約也不會因此無效，因此條約或條約原則雖受到許多法律的引用，還不能算是真正的憲法文書。不過奧克蘭大學法學院榮譽教授David Williams認為《懷唐伊條約》現在被人們視為立國文件，且逐漸憲法化。

 

VI.紐西蘭毛利權利主張的調查與條約和解機制

 

  毛利權利主張在懷唐伊委員會的分類中，以1992年為界，分為歷史權利主張與當代權利主張，條約和解是針對歷史權利主張的政策。歷史權利主張在調查時會以區域彙整，值得一提的是，調查區域並非明確劃分的界線，有與其他調查區重疊的情形，如果重疊範圍很大也可能獨立為一個調查區。區域調查（district inquiry）完整的程序為：案件紀錄、各方會談、聽證、發布報告：案件紀錄是針對區域的初步研究，通常會由主張人委託研究團隊進行調查；各方會談是主張人與官方在進入聽證前，主張人提出主要主張，官方進行回應，最後會決定聽證的主要議題；聽證後，委員會會起草報告內容，包含官方違反條約原則的調查發現、對於主張人造成的侵害、消除侵害的建議等等。在每個程序中，委員會都會諮詢主張人的意見，確保主張人充分參與調查（Waitangi Tribunal 2005: 7-11）。

  主張人在調查的過程中，隨時可以決定退出調查，直接進入與官方的和解協商。有些主張人在初步調查後，會選擇不參與聽證，因為聽證通常是非常耗時的。不過在協商時經常會發生權利主張區域重疊的情形，這時主張人可以向委員會提起緊急調查（urgent inquiry），透過聽證釐清區域內主張人各自擁有的利益。儘管條約和解和委員會的調查的程序分別獨立，卻又密不可分，提供族人不同的選擇時，也確保兩個程序可以互相配合解決爭議。

  條約和解內容通常會包含官方道歉、文化賠償、財務與商業賠償：官方道歉象徵官方為了與主張人群體和解、修復關係所踏出的第一步（紐西蘭條約和解辦事處 2020：156）；財務與商業賠償則是為了彌補因官方違約對毛利人造成經濟發展上的損失，通常是針對土地與資源的流失進行資產與金錢的賠償（ibid.: 159）；文化賠償則是為了安撫毛利人所受到的歷史冤屈，包含失去對聖地、河流／湖泊、採集地、礦產資源、寶物（taonga）的所有權或監護管理權（kaitakitanga）、失去糧食或資源，或未能參與文化資源的決策等，因此文化賠償的目的是，透過恢復毛利人對於土地或財產的所有權或監護管理權等利益（interest），認可主張人團體與自然環境的特殊關係（ibid.: 177-178）。文化賠償的方案包含：

1.授予土地或資源的所有權（statutory vesting of fee simple estate）；

2.土地授予後由主張人贈與官方（statutory vesting and gifting back of sites of outstanding significance）；

3.土地授予後作為歷史保留區或遊憩區（statutory vesting as a reserve）；

4.覆疊領域分類（overlay classifications），為專屬一個部族的共管方案；

5.法定承認（statutory acknowledgement），為肯認主張人與該區域文化關聯的聲明，而官方或地方政府制定資源管理計畫時需引用；

6.簽署肯認契約（deed of recognition），規範特定事項上應諮詢主張人；

7.簽署關係協定（protocol），為官方與主張人互動的原則性聲明，並沒有強制力；

8.更改地名；

9.成立共管委員會（Joint Advisory or Management Committee）（ibid.: 235-242）。

 

VII. 聆聽即是療癒（Hearing is Healing）

 

  「聽證（hearing）」是毛利權利主張的調查機制中很重要的一環，如Tom Roa委員強調的：「聆聽即是療癒（Hearing is healing）」，對許多毛利人來說，聽證甚至比協商的意義更為重大。毛利土地法庭法官Layne Harvey也提到許多毛利人在調查結束後反而會因為不能參加聽證、無法聽到更多故事而感到失落。本團隊在參訪過程中，有幸參與一場舉辦在海斯汀當地傳統集會所（marae）的聽證，聽證程序以毛利儀式powhiri開場，由當地族人和訪客分別發表演說，此舉象徵當地的毛利族人接納委員會的到來，賦予他們主持聽證的權力。Powhiri之後，與會者進入集會所的建築中進行聽證，由於集會所的建築是和平之神的空間，也有和解的象徵意義（Te Ara 2020）。

  每場聽證會通常會持續一週，每天有不同的報告主題與交互詰問。本團隊參與第一場「Kaweka Gwava習慣利益報告（Kawaka Gwavas Customary Interests Report）」，一開始由專家學者報告調查結果，接著是交互詰問，由委員會與主張人律師提問。為了釐清Kaweka Gwavas官有林許可土地上三個主張團體的血緣關係和習慣法利益，提問圍繞在系譜與毛利習慣法中的土地繼承原則。其中兩個主張團體過去本來是同一個部落，因地形阻隔而一分為二。一開始討論聚焦在嫁入當地的女性是否有權利繼承，主張人律師進一步提出以男性為主的繼承觀念是受到普通法繼承制度的影響，不過最後也尚未有定論。除了室內的聽證之外，第三天的下午也有實地勘查，第四天才又回到室內做結案陳述，並以poroporoaki儀式⁵作結。

  僅僅半天的時間，「聆聽即是療癒」的感覺卻很深刻。開場powhiri的時間並未如表定在30分鐘內結束，而是持續了一小時以上，因為主張人的代表發言人決定在powhiri上，向眾人訴說部落的遷移故事和所遭受的不正義，委員會、官方代表端坐在場邊認真聆聽，一整週的時間安排更是為了讓族人能夠充分表達。Powhiri進行到一半時，社區內學校的師生也加入，孩子坐在場邊聆聽耆老發言，使得委員會的聽證程序也發揮了語言和民族歷史教育的功能。在聽證開始之後，各方在一系列的歷史、系譜、繼承規則上進行辯論，不斷的討論與詮釋也活化習慣法在當代的應用。此外，委員會也鼓勵族人以毛利語發言，會議上設有同步口譯，過去被忽視甚至打壓的毛利語、毛利史觀和習慣法在聽證會上成為主角。

  最後，聽證也是釐清彼此利益、解決重疊權利主張很重要的過程，不同的部落對於同一片土地的權利可能不同，透過聽證辨識出不同的利益：所有權、可能是進入該土地、在上面舉行祭儀的權利，或是在某些特定時間狩獵、收穫的權利等等，這也是Harvey法官認為委員會的聽證先於協商會較恰當的原因。

  

圖1　主張人代表發言
（圖片來源：Annette Sykes & Co Ltd臉書粉絲專頁）

  

圖2　Powhiri後大家碰鼻
（圖片來源：Harvey法官臉書）

  

圖3　聽證場地配置與聽證會照片
（圖片來源：本研究製作，照片來自Harvey法官臉書）⁶

 

VIII.兩個部族的和解協商經驗

 

  本團隊在紐西蘭期間，拜訪懷卡托大學法學院資深講師Robert Joseph和Ngati Paoa部族信託，了解Waikato-Tainui和Ngati Paoa兩個部族與政府協商的過程，以及和解後治理的經驗。

（I）Waikato-Tainui－大部族的和解與治理

  Waikato-Tainui目前的人口數為40,083人，其領域（rohe）如圖4，以Ngāruawāhia為中心，延伸至Raglan和Kawhia周圍的西海岸，向東向下經過漢密爾頓，向北延伸至奧克蘭與Waikato港口附近，區域內有大城市如奧克蘭、漢米爾頓，以及中小型的城鎮與鄉村，除了奧克蘭以商業為主之外，懷卡托地區主要的產業為農林漁業與觀光業。

  

圖4　Waikato-Tainui 在《2004年毛利漁業法》中所界定的領域
（圖片來源：http：//www.tkm.govt.nz/iwi/waikato/，2020年8月10日上線）

  

1.個案背景

  懷卡托地區是1858年毛利王運動（kingitanga）的核心，當時許多酋長為了對抗土地買賣，同意將土地交由毛利王管理，並設置部落委員會執法，因此引起許多移民的不滿。1863年英國軍隊攻打懷卡托，Waikato-Tainui被沒收約88萬英畝的土地，自此開始了漫長的權利主張過程，還曾兩度前往英國請願。

  直到1926年，在毛利國會議員的推動下，皇家調查委員會成立，開始調查土地戰爭時沒收土地的歷史。1928年調查結果表示土地沒收是「不道德、非法且過分的」，1930年成立了一個青年小組與官方進行協商，協商經過16年，在1946年達成每年5,000英鎊的協議，Waikato-Tainui也成立了Tainui毛利信託（Tainui Maori Trust Board）管理這些資金，不過當時的毛利王認為這個賠償並非「完整且最終（full and final）」（NZHISTORY 2019）。

2. Waikato-Tainui 土地沒收（raupatu）條約和解

  1985年懷唐伊條約法修正後，懷唐伊委員會可以受理並調查歷史權利主張，在1987年，毛利王家族中的Te Kotahi Mahuta代表他本人和Waikato-Tainui提起有關土地沒收、懷卡托河、漁業與港口的權利主張。1991年Waikato-Tainui選擇與官方直接進行和解協商，1995年5月22日，Waikato-Tainui與官方在Turangawaewae傳統集會所簽署和解契約。能夠在短短四年內就完成條約和解，一部分要歸功於1860年代以來Waikato-Tainui族人不斷的陳情，在過去就已經累積調查成果，另一部分則是1858年毛利王運動至今，Waikato-Tainui人還保有毛利王的制度，因此協商的主體明確，部族內部也能夠快速整合意見。

  在Waikato-Tainu i的和解契約中說明官方為了改正過去的錯誤，同意將歸還面積約1萬5千公頃的土地和Te Rapa空軍基地，而部分土地會依照Waikato-Tainui人的意思以Potatau Te Wherowhero之名所有，也有部分土地歸還之後要繼續出租。Potatau Te Wherowhero以第一代毛利王起名，是Waikato-Tainui特別設置的一種新的土地權利，登記在該權利之下的土地不能移轉或出售，目的是為了保護部族的聖地。和解後Waikato-Tainui成立一個土地信託接收和解資產，官方也針對部分土地給予信託優先購買權（New Zealand Government 1995：7）。

3. Waikato-Tainui（懷卡托河）條約和解

  1995年Waikato-Tainui的和解排除與懷卡托河相關的內容，直到2010年才就懷卡托河達成和解，該和解契約推動的是一種新的共管模式。和解契約中包含1975年毛利王Te Kotahi Mahuta提出Waikato-Tainui人河關係的聲明，Waikato-Tainui對懷卡托河的聲明、目標以及《願景與策略》（vision and strategy），依據2010年《Waikato-Tainui土地沒收權利主張（懷卡托河）和解法》（Waikato-Tainui Raupatu Claims (Waikato River)Settlement Act 2010）第12條，相關的資源管理計畫要依照《願景和策略》修正，且地方政府不能修改或違反《願景和策略》（New Zealand Government 2010:§12）。

  懷卡托河的和解金額約有1.4億元，分別會用在Waikato-Tainui大學（Waikato-Tainui College for Research and Development）的研究發展、河流倡議、共管計畫等項目（New Zealand Government 2009：90-91）。此外，還設立設立法定機構懷卡托河流管理局（Waikato River Authority）和懷卡托河流淨化信託（Waikato River Clean-up Trust），管理局由各部族代表和政府機關的代表共10人所組成，其任務是就河流的管理與地方政府合作並提供建議，任何河流資源的使用和計畫要取得管理局的同意，該局會作為懷卡托河流淨化信託的信託法人（trustee）之一，管理信託資金。懷卡托河流淨化信託則是為了接收和解資金而成立。

4. Waikato-Tainui 和解後的治理架構

  Waikato-Tainui的組織架構如圖5，Waikato-Tainui信託由部落議會Te Whakakitenga與執行委員會Te Arataura所組成68個集會所會各選出兩名代表參與部落議會，執行委員會的組成為10位部落議會的成員和1位毛利王所指派的Kahui Ariki ⁷代表。部落議會的工作是為執行委員會制定經營計畫，他們會設法了解社區的需求，並決定經營的優先事項，像是健康、環境與教育發展、水權、集會所的建設等等。

  Tainui Group Holdings於2003年成立，負責資產管理與投資，2019年部族的股東分紅共有1,800萬紐幣，公司有60%的現金收益回饋給部族。在與部族互動的層面上，公司提供許多工作機會給當地毛利族人，也會發送羊肉跟貝類的等食物給集會所，公司在2019年也與Waikato-Tainui信託合作Te Karearea房屋計畫，提供50間房子給部族內部的首購族。

  

圖5　Waikato-Tainui 的和解後治理架構
（改繪自Waikato Tainui 2019: 13）

  

表2　Waikato-Tainui 的組織功能、法源與任務

（資料來源：Robert Joseph簡報內容，本研究重製）

  

  Waikato-Tainui大學提供高等教育以上的學位，其研究目的是增進原住民與部落發展、養成未來的領導者，且與在地發展需求的結合程度很高。2019年主要研究包含：水分配、條約和解分析、部落治理、圖書館策展與歸檔、MBA學位、公司與信託的實習等等。

  Waikato-Tainui在和解後的治理上發展出，以土地信託作為整合族人意見的平台，主導發展方向，公司進行投資與盈利，最大化和解後資產的價值，以金錢或其他政策回饋族人，最後成立學校培育人才，達到永續經營的目標。此外，因為Waikato-Tainui發展良好，他們與官方或地方政府在協商上有更多籌碼，政府也更加重視他們的意見。

（II）Ngati Paoa－小部族的和解協商

  Ngāti Paoa屬於Marutūahu聯盟，他們的分布從Hauraki西部平原一直延伸到Tamaki，以及Haurak i海灣中的一些島上。根據毛利發展部的資料，Ngati Paoa人口數為3,456人，其領域如圖6，包含整個奧克蘭海灣與周邊的區域，是奧克蘭的精華地帶，產業以商業和金融業為主。

  

圖6　Ngati Paoa 在《2004年毛利漁業法》中所界定的領域
（圖片來源：http://www.tkm.govt.nz/iwi/ngati-paoa/，2020年8月10日上線）

  

1.個案背景

  1840年少數Ngāti Paoa的祖先簽署《懷唐伊條約》，隔年，政府在Kohimarama、Mahutangi、Omaha等地共購置了226,000英畝的土地，卻沒有設置任何保留區（reserves）。1864至1865年土地戰爭後，政府沒收懷卡托、Pokeno、Wairoa東部的土地，而Ngāti Paoa擁有其中51,000英畝土地的利益，包含兩座聖山，此外，Ngāti Paoa還享有在Tauranga Moana土地的利益。1865年政府推動《原住民土地法》，許多毛利人的土地全被個人化，使得Ngāti Paoa位於Waiheke和Wharekawa海岸的大部分土地在19世紀末和20世紀初被出售給個人。此外，政府透過《1864年公共工程法》（Public Work Act 1864）取得村落和墓地用地。在環境方面，政府改變Waihou和Piako河流水道，排乾Hauraki濕地，破壞Ngāti Paoa族人的生活環境（New Zealand Government 2017）。

  由於Ngati Paoa領域內的部族眾多，有許多重疊的利益，因此除了Ngāti Paoa與官方個別的和解之外，還參與了三個集體的和解，包含Pare Hauraki、Tāmaki Makaurau、Marutuahu。

  

圖7　Hauraki 調查區域中的部族分佈
（圖片來源：Waitangi Tribunal 2006: 3）

  

2.協商過程與和解內容

  四個條約和解的協商雖然同時進行，卻是分別獨立的四個和解程序，部族組成也不同。因為有多個和解協商在進行，且協商過程中政府也有先支付部分的款項的情況，所以儘管Ngāti Paoa的和解契約在2020年7月1日才由部族批准，但2013年就已經成立和解後治理法人組織（post-settlement governance entity）。

  Ngati Paoa部族信託在協商中特別強調與部族內外溝通的策略。部族之間有重疊的權利主張，因此必須要一起協商，討論出建立在既有的文化、歷史和習慣法基礎之上的解決方法，而非完全採用當代的治理模式，因此回到口述歷史和歷史真相的調查，釐清彼此的利益是最重要的。同樣的，對於歷史真相的掌握在與官方協商時也很重要，因為官方最終的目的是要解決違約，回復官方的榮譽，所以委員會的調查也是部族協商的籌碼。

  和解後治理方面，Ngati Paoa認為「關係」最為重要，與族人、其他部族、地方政府、中央政府的關係，是讓和解更持久的方式，維繫關係也是確保未來有更多發展機會。但「關係」在這裡除了是政治的，更是法律的，因為政府的人員來來去去，關係維繫的基礎更應該建立在法律之上，也就是和解契約的內容，明確政府的義務，保障未來的互動。

  Ngāti Paoa四個和解賠償中，只有Ngāti Paoa與官方的個別和解有官方道歉，其他則是與不同部族集體的文化賠償和財務與商業賠償：文化賠償包含土地歸還、歸還後與政府部門進行共管、歸還後部族再贈與給官方、與政府部門簽訂關係協定、法定承認、修改地名；財務與商業賠償除了金錢，還包含土地移轉、優先購買權、官方礦產所有權的移轉等。不過Ngati Paoa部族信託說到有些貴重金屬現在現行法律中還無法歸還，他們也保留這部分未來的協商空間，不要讓這次的條約和解是「完整且最終」的，而是留待後世子孫繼續與國家協商。最重要的是，他們現在已經爭取到讓族人能夠發展的資源。

（III）小結

  Waikato-Tainui是最早與官方和解的部族，而且是一個大部族單獨的和解；Ngati Paoa的和解中，因為領域與其他部族高度重疊，可以看出有一套處理重疊權利主張的策略，先以區域和各部族達成賠償協議，再與各個部族分別簽署和解契約。在和解內容方面，Waikato-Tainui與官方和解時尚未區別出文化和財務與商業賠償等類型，政府也還沒有對河流共管的討論，因此懷卡托河流相關的權利主張在1995年時並未納入該條約和解中；而Ngati Paoa所參與的四個條約和解，其中的文化賠償都是官方現有的行政措施。最特別的是2010年Waikato-Tainui針對懷卡托河流與官方達成和解，但和解的內容並沒有遵循官方文化賠償的工具，而是制定了一套新的共管方案。

  從文化賠償的措施中，可以看出官方為了回應毛利人不同類型的權利主張，在法律上創造出賠償的空間，針對重疊的權利主張，也透過聽證或協商釐清利益，在不同層次的和解中處理。

 

IX.結語：紐西蘭的經驗對臺灣原住民族轉型正義的啟發

 

（I）原住民族權利與社會共識

  《懷唐伊條約》是當代毛利權利主張的基礎，但歷史上也曾被紐西蘭的法院與官方視為無效，毛利人經過長久的請願、抗爭，直到《1975年懷唐伊條約法》官方才肯認條約原則，包含夥伴關係與積極保護等等。條約原則在每次的司法判決與懷唐伊委員會調查中不斷被陳述、解釋，甚至產生變化，或創造新的原則。由此可見，條約的意義在歷史過程中並非本質性的不變，而條約文本之外，對於原住民族權利的社會共識的累積更加重要。

  儘管台灣的政府在歷史上沒有與原住民族簽訂條約，但並不代表原住民族與國家的夥伴關係，或是國家對原住民族權利積極保護的義務不存在。1980年代以來原住民族運動的爭取之下，《中華民國憲法增修條文》第10條第11、12項、2002年《原住民族和台灣政府新的夥伴關係再肯認協定》、2005年《原住民族基本法》，都在在揭示政府對於原住民族自治、發展與文化有積極保護的義務，且雙方的互動應以夥伴關係為原則。然而，如同2016年蔡英文總統道歉時所說的，我們有先進的權利架構，但落實的情形還有待加強。懷唐伊委員會透過一次次的調查與聽證，讓更多人了解毛利歷史、支持毛利權利主張，逐步建立社會共識與正義的價值，真正落實原住民族權利，近年來對於毛利主權的討論也更開放，這是台灣同樣作為墾殖者建立的國家，於當今處理轉型正義所需要具備的願景。

（II）肯認多元土地權利型態與權利主體的和解方案

  土地有維繫文化、傳承傳統知識的意義，更是毛利人實踐習慣法的場域。若要落實夥伴關係、積極保護的原則，那麼紐西蘭政府就必須採取異於普通法的、新的方法與制度來回應毛利權利主張。經過長久的時間，紐西蘭政府的文化賠償有許多的法律措施，能夠處理習慣法上族人對於不同土地類型的監護義務與利益，同時也滿足族人在當代經濟發展、文化傳承、共管與自治的需求。

  在土地制度方面，習慣法並沒有個人私有的產權型態，因此1920年代開始紐西蘭國會的毛利議員引進信託的措施，現在大部分毛利土地都已經投入土地信託中，由族人所選出的信託法人管理。許多和解的土地與資產也會以信託和公司，而收益再回饋給部族，提升族人的教育、健康，解決居住問題。從紐西蘭的經驗來看，肯認集體的土地所有權，不僅可以破除當前土地私有的發展困境，更能回答許多人對原住民族主張土地歸還或共管的疑問。

（III）多方參與的常設原住民族土地調查機制

  懷唐伊委員會的區域調查在程序中，設定好毛利人與官方在不同階段的參與，在聽證時參與者更加多元，包含委員會、官方代表、主張人及其律師、研究者、部落族人。在聽證程序中，各方的研究成果和主張會受到各方檢驗，交互詰問的過程中也能釐清各部族在重疊區域的利益，且聽證的價值遠遠超過調查本身，富有療癒、教育、文化復振的意義。不過也因為要充分聽取各方的意見，聽證可能會耗費很多時間。

  懷唐伊委員會成立已有45年之久，仍不斷地在進行調查，有許多人認為懷唐伊委員會在歷史權利主張都和解後就該解散。1999年，時任條約和解部長的Douglas Graham在他的告別演說中說道：「很多人問說委員會甚麼時候會結束，我說當官方不再違反條約的時候。」這是一個強而有力的宣示，也反映紐西蘭政府對於原住民族權利和正義的追求有一定的共識。轉型正義是國家從威權體制過渡到民主後，重新面對歷史上不正義的工作，不論是歷史真相的調查，或是和解措施的擬定與落實，都需要原住民族內部與非原住民社會的共識才能達成，多方參與的程序或許能促成共識的凝聚。然而我們也必須認知到這個過程不會是立即的，也可能沒有中止的一天。

  

圖8　本團隊與懷唐伊委員會、毛利土地法庭合照
（圖片來源：本研究拍攝，2020年2月13日）

  

  本文改寫自原住民族委員會委託國立東華大學辦理之「紐西蘭Waitangi Tribunal土地調查機制委託研究」結案報告書。

 

計畫團隊：計畫主持人國立東華大學法律學系蔡志偉副教授，協同主持人國立政治大學官大偉教授，專任助理鄭宇荃、兼任助理林妍伶。

參訪團隊：原住民族委員會土地管理處副處長雅柏甦詠．博伊哲努、綜合規劃處彭慧心、總統府原住民族轉型正義委員會土地小組副研究員陳巧筠、專案助理莊淯琛、國立政治大學土地政策與環境規劃碩士原住民專班助理教授陳怡萱、法律科際整合研究所碩士生張斐昕。

  

附註

[1]過去多譯為懷唐伊法庭，然而在本研究移地研究過程中，多位報導人向我們說明Waitangi Tribunal是一個委員會（commission），並非法庭（court），本報告採取報導人所強調該單位作為「委員會」的性質，因此譯為懷唐伊委員會。

[2]the Crown，原意為君主、官方，在此採取香港的翻譯「官方」，較符合文意。

[3]Claim，在此譯為權利主張。

[4]Pakeha在此譯作歐洲人，根據毛利語詞典pakeha最初是指居住於紐西蘭歐裔人群，特別是說英語或皮膚較白的人，但在當代的脈絡也泛稱非毛利人、外國人。

[5]結束、送別的儀式。

[6]因聽證會上禁止照相，本部分照片皆取自主張人的律師或Harvey法官的臉書。

[7]毛利王家族的貴族或王室，通常是Tāwhiao的後代。

  

引用書目

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2006　〈當代紐西蘭憲政體制〉。《台灣國際研究季刊》2(1)：1-28。

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1997　《紐西蘭的原住民：毛利族神話、傳統及歷史》。台北：世界華文作家出版社。

紐西蘭條約和解辦事處

2020　《撫平舊傷．創建未來─《懷唐伊條約》權力訴求與官方協商之指導原則》。沈佳莉、蔡志偉譯。新北：原住民族委員會。

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2012　Treaty of Waitangi Settlement. Wellington: Bridget Williams Books.

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