謝育恩

屏東縣牡丹鄉四林村排灣族人，畢業於國立成功大學法律學系

 

  根據馬雅國際聯盟（Maya Mam）執行長Juanita Cabrera Lopez女士表示，國際間原住民普遍遭遇之權利迫害議題可初分為六點，分別為「土地及領土主權衝突」、「刑事程序上之權利保護疏漏」、「種族滅絕（Genocide）」、「有罪不罰（Impunity）」、「缺乏平等的機會已獲得工作、健康及教育的機會」及「原住民青年、女孩及婦女之平等權保障不足等問題」等問題（Lopez 2019）。而從這六點中，不難看到我國原權團體為其奮鬥的身影。我國於1984年成立「台灣原住民族權利促進會」，隨後於1987年10月發表「台灣原住民族權利宣言」，運動目標正是邁向自治，並於1988年8月後展開長達數十年的爭權、爭地運動，例如「還我土地運動」等等（拉娃告．拉哥拉格 2018：181-182）。

  而回顧原住民權利運動歷史，應該思考的是，究竟係何原因導致原住民權利遭受剝奪，而又該如何補救與挽回。本文將介紹聯合國促進國際間重視原住民族權益所設立之機制，並提供學者、專家及美國當局目前所提出有助於各國凝聚及解決原住民權利迫害議題之想法，比較及觀察從全球化到在地化保障原住民族權利之趨勢。

 

I.聯合國促進國際間重視原住民族權益之舉措

 

  聯合國成立於1945年，其成立之宗旨在於致力於維持國際和平及安全，發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關係，又促進國際合作，以解決國際間屬於經濟、社會、文化、及人類福利性質之國際問題，並且構成一協調各國行動之中心，以達成前述共同之目的（聯合國憲章 1965）。

  在國際間關於討論原住民族權益保障的紀錄中，我國原住民族組織及族人多年來積極參與及奮鬥的身影，更是有目共睹。臺灣原住民族政策協會（原策會）於民國89年成為聯合國亞洲原住民聯盟（AIPP）的觀察員，參與過多屆聯合國原住民族常設論壇（UNPFII）的會議，其目的在於積極讓國際社會了解臺灣原住民權利發展、法律制定的近況，更是為了竭力收集各國間關於原住民族的權利保護公約及法令。民國104年，更是我國第16年派員出席聯合國第59屆婦女地位委員會大會，於紐約召開的大會現場，我國代表積極與各國婦女領袖交換意見，也因此讓世界各國更加認識了臺灣，以及珍貴的原住民族文化。

  此外，聯合國就原住民族權利促進之舉措，亦設有多項機制。除了於2007年9月13日通過「聯合國原住民族權利宣言」（United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, UNDRIP），明文保障原住民無論是集體還是個人，都有權充分享受《聯合國憲章》、《世界人權宣言》 和國際人權法所確認的所有人權和基本自由外（行政院原住民族委員會 2007），更設有「聯合國原住民議題常設論壇」（Permanent Forum on Indigenous Issues）、「原住民權利特別報告員」（Special Rapporteur on the rights of indigenous peoples）及「原住民權利專家機制」（The Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, EMRIP）等，使聯合國得以更快掌握各國保障原住民族之最新趨勢，若有迫害，則可立即對其發表言論，或公開指責並要求該國政府澄清或提供相關資料，證明已做適當之修正以消彌爭議問題，達到督促各國政府遵守國際義務之效果。

  「聯合國原住民議題常設論壇」之設立目的係為了討論與經濟和社會發展、文化、環境、教育、健康和人權有關的原住民議題。促使各國有一個交流想法及探討特定議題的平台，亦有助於法治發展相較落後的國家參考其他國的立法政策。

  「原住民權利特別報告員」則如同聯合國中「特派員」，該報告原一般任期為三年，其任務為「國家訪問」。原住民權利特別報告員通常在其他國家的邀請下進行訪問，以考察當地原住民所面臨之重要議題及權利侵害問題（Lopez 2019）。此外，原住民權利特別報告員亦接受原住民及各組織的意見與來信，若有罔顧原住民權利事件發生，報告員並將對該事件發表評論，要求該國政府澄清並注意其國際義務，或要其提供資料，說明已就該指控採取相應之舉措處以之。此外，原住民權利特別報告員與該政府間的通信將保密，直到最後將研究結果報告於聯合國大會及人權理事會（HRC）為止才會對外公開（International Justice Resource Center 2020）。

  最後，「原住民權利專家機制」，其主要任務為根據《聯合國原住民權利宣言》，向聯合國人權理事會提供關於原住民人權的專業知識及建議，地位可說是聯合國內部的原住民法律部門或法律顧問，其目的為協助會員國達到保障及實現《聯合國原住民族權利宣言》的目標（DOCIP 2019）。

 

II.學者、專家提出有助於凝聚及解決原住民族權利迫害議題之建議

 

（I）全球化

  從全球化到在地化，關於原住民人權保障的制度及方式，學者、專家皆提出許多可供未來政府部門參考的想法。向國際間宣導方面，建議可善用特定會議，例如聯合國原住民議題常設論壇等，介紹個案及當前原住民族所面臨的人權漠視議題。亦有專家建議，得以適當之公眾壓力，促使當局政府組織一個特別的高層代表團，實地考察特定區域原住民所面臨的問題，尤其是原住民兒童、女孩及婦女的人權迫害議題，並提出解決辦法，以及要求國家於施政報告中載明於原住民族方面之施政情形（Lopez 2019）。

  就法院訴訟實務方面，各國間皆針對如何改善原住民通譯服務議題有著諸多的討論。學者認為，澳洲聯邦與州（領地）政府應共同致力於改善堅實原住民通譯服務，特別是關於偏遠地區法庭與爭端解決服務方面。此外亦建議可以北領地（原住民比例較高的地區）現行發展的通譯服務為一平台，提供全國原住民通譯服務；反觀我國，本文認為基於正當法律程序，法院對於語言不通之被告，應盡量傳喚通譯，使無法以流利國語或台語對談或甚至只會原住民語的被告仍有完整表達的機會，參照我國刑事訴訟法第二一一條有關通譯之規定，係準用同法第一九七條至二一〇條有關鑑定之規定。倘若能以法律規定「不通國語或台語或無法以流利之國台語對談之原住民被告，於偵查及審判程序，依法應請通譯。」等之規定，勢必將更能強化保障原住民被告於刑事法上之權利。我國目前仍無相關規定，是否傳喚通譯，仍由審判長、受命法官或檢察官選任之（刑事訴訟法第二一一條準用同法第一九八條規定）。

（II）在地化－以美國為例

  美國的州及原住民自治區各自的管轄範圍因過去長期處於境界不明的情形，導致過去當部落發生犯罪案件時，縱使警方接獲報案電話，仍然會以消極的方式受理案件，或甚至推諉卸責，互踢皮球，常見的說法為「抱歉，本案件不在我的管轄區域內」等等（Shores 2019）。有鑑於此，近二十年來，美國在許多學者、專家、基層人士及公私部門的努力推動下，入續制定相關法案，以明確劃分聯邦、州、縣、原住民自治區分別的管轄範圍。

  關於部落間犯罪問題，許多學者及實務界人士認為應該強化「數管轄權規定」實務應用（我國刑事訴訟法第八條規定管轄競合之情形）及「交叉代理協議」（Cross Deputization Agreements）¹等，避免州法院及部落法院常陷入管轄權之爭議。

  另外亦必須鼓勵更多的部落加入「部落特別助理檢察官計畫」（Tribal Special Assistant U.S. Attorney Program）²中，以利州法院及部落法院間訴訟之有效進行。關於「部落特別助理檢察官計畫」之推動，政府部門補助內布拉斯加州、新墨西哥州，蒙大拿州，北達科他州及南達科他州之間共四個原住民部落實行本試點計畫。而該試點計畫主要著重於偵查及起訴「家庭暴力」、「約會暴力」、「性侵」及「跟蹤」等案件。且於2013年11月自檢察總長榮譽計畫（the Attorney General's Honors Program）中撥款成立「檢察總長之印第安自治區獎學金」（the Attorney General's Indian Country Fellowship）鼓勵下一代印第安學子成為檢察官，為部落服務。並提供成績優異之法學院原住民畢業生於美國檢察官辦公室訓練三年的機會，期間將大量使其接觸印第安自治區相關案件，期待日後能投入部落特別助理檢察官計畫中（The Report of Committee on Indian Affairs 2014）。

  於被害者方面，也必須有效執行「被害人證人服務」（Victim-Witness Services, VWS）。所謂「被害人證人服務」係由曾接受危機訓練處理的員工及志工共同協助於例如家暴、性侵害、殺人、虐童、傷害、搶奪、酒駕等犯罪之受害者和證人，協助其走出受害之創傷，並提供相關之就業及社區服務，亦會定期舉辦演講及犯罪防治宣導（Shores 2019）。

  除此之外，美國針對針對越境尋求庇護的原住民個體或家庭，亦有諸多人權團體極力倡導應確保其人權之維護。例如從墨西哥、瓜地馬拉或宏都拉斯違法入境美國之行為人，在美國海關及邊境保衛局之監管下，仍須踐行行為人應有之權利（Lopez 2019）。

 

III.美國原住民族重要刑事制度介紹

 

  美國獨立至今，對於原住民權利保護之立法訂定之路，起初相當緩慢而疏漏，直至數十年間，在許多基層人士、民間團體及公私部門的努力及推動下，相關之原住民權利保障法案紛紛制定與施行。

  以下將介紹美國原住民族之重要刑事制度，作為我國未來欲設立原住民自治區之參考，探討「部落特別助理檢察官計畫」（SAUSA Program）擔任聯邦、州及部落政府間中介橋梁之重要性，以及聯邦最高法院為何需要援引「召求副檢察總長意見」（CVSG）此制度，再介紹「交叉代理協議」（Cross Deputization Agreements）及「特殊家庭暴力刑事管轄權」（SDVCJ）等重要制度，最後探討「莫霍克印第安人具保金改革計畫」之具體內涵，一窺莫霍克原住民族如何突破紐約州現行具保制度的枷鎖。

（I）部落特別助理檢察官計畫（SAUSA Program）

  部落特別助理檢察官（Tribal Special Assistant U.S. Attorney, SAUSA）作為部落法院及聯邦地方法院間案件處理之橋梁，職位相當於副檢察官。以美國華盛頓州中北部之科爾維爾印第安人保留區（Colville Indian Reservation）為例，部落特別助理檢察官受到科爾維爾印第安人保留區聯盟之部落所雇用，而該聯盟亦將受到「司法部對抗婦女暴力辦公室」（the Department of Justice's Office on Violence Against Women）為期三年之經費撥補（U.S. Department of Justice 2019）。該職務之申請人必須具備法律學位，且必須為執業二年以上之律師。此外，亦嚴格要求擔任部落特別助理檢察官職務之人不得從事與職務無關之有償法律業務，且若係與美國司法部有業務往來之承包商，縱具律師資格，亦不得擔任本職務（ibid.），可知前述二項限制，皆凸顯了擔任該職務，必須克盡客觀性義務，盡量減少不必要因素之影響。

  該計畫為「交叉代理協議」（Cross Deputization Agreements）之具體舉措，作為原住民自治政府及聯邦政府之間共同打擊犯罪之合作機制，而關於「交叉代理協議」之內涵，稍後將做更詳細之介紹。

  部落特別助理檢察官計畫（Tribal Special Assistant U.S. Attorney program）除了加強部落政府打擊犯罪之能力及作為美國檢察官辦公室（USAO）與各部落執法人員間協商之中介外，亦能更有效地推動2010年制定之「部落法律和秩序法」（the Tribal Law and Order Act of 201）及2013年制定之「二〇一三年防止婦女受暴重新授權法案」（the Violence Against Women Reauthorization Act of 2013）之執行。實施至今，已有數十個部落採納此制度（The Report of Committee on Indian Affairs 2014）。

（II）召求副檢察總長意見（call for the views of the Solicitor General, CVSG）

  「召求副檢察總長意見」（call for the views of the Solicitor General, CVSG）主要係美國聯邦最高法院用於決定是否應受理案件之機制。常適用於影響重要法律領域即涉及複雜監管等案件。此制度常用於印第安自治區政府作為當事人一方之案件，蓋於此該類案件中，所影響之層面往往涉及美國聯邦政府之固有權力範圍，或甚至推翻聯邦法院之前例。根據2016年5月20日至2017年5月23日之間提交的27份「召求副檢察總長意見」中，最高法院共參考了23件由副檢察總長指示之案件（占85%）而受理案件。惟是否受理案件，仍由最高法院決定，一旦最高法院決定受理該案件，則副檢察總長之意見將不再對於法院具有如前述極高之參考價值（Coleman 2017）。

  由於副檢察總長於司法部中地位僅低於總檢察長或司法部長（Attorney General），係由總統經參議院提議並同意後任命。其主要職責是在涉及美國國家利益的案件中代表聯邦政府出庭（尤其是在聯邦最高法院），決定聯邦政府對哪些案件應提出上訴，監督最高法院辦理涉及聯邦政府的事項等（元照英美法詞典 N.d.）。在涉及「美國政府並非申請調卷令（Cert Petition）之當事人一方，但卻美國政府具有利益牽連（implicated）」之情況時，美國最高法院得行使「召求副檢察總長意見」（CVSG）此機制，請求副檢察總長提供法律意見（稱為「副檢察總長之摘要」或「邀請摘要」，對於法院係極具參考價值之指示），以決定是否應受理此案（Fletcher 2013）。

  副檢察總長於起草摘要前，經常會與該案件之兩造辯護人會面，以更加了解案件事實及歷史回顧，並與聯邦政府和機構進行磋商（Coleman 2017）。本文認為，此制度雖係最高法院作為決定是否受理案件之參考，惟副檢察總長於起草如此重要之指示文件前，會與兩造當事人進行更深入之討論與案情了解，對於部落政府作為當事人之一方亦是一項保障，避免僅因聯邦最高法院之決定而遭到案件駁回。

（III）交叉代理協議（Cross Deputization Agreements）

  「交叉代理協議」（Cross Deputization Agreements）係指，於州及部落間管轄區域境界不明之地帶，執法人員於刑事案件之訴追中，得跨境逮捕或偵查等之協議，用以加強及解決州及原住民部落間管轄區域境界不明之情形及有效訴追刑事案件（USLegal 2020）。我國關於管轄區域境界不明之處理，規定於刑事訴訟法第九條一項三款，因管轄區域境界不明，致不能辨別有管轄權之法院時，由直接上級法院以裁定指定該案件之管轄權，與美國「交叉代理協議」仍有不同。參交叉代理協議之目的，本文認為基於各國犯罪偵查條件之差異，於美國許多犯罪因地域廣大，若參考我國之作法，恐怕將錯失最佳偵查犯罪之時機，因此基於交叉代理協議，同意州、縣、部落間之執法人員得於發生犯罪案件時第一時間進行跨境逮捕，似乎仍有其必要。

（IV）特殊家庭暴力刑事管轄權（SDVCJ）

  長久以來，美國部落法院及印第安警察之刑事管轄權範圍不清此議題，造成了許多部落法院無法確定是否有權力管轄非原住民被告對原住民婦女強暴之刑事案件，或是印第安警察（The United States Indian Police, USIP）逮捕白人、混血印第安人或是於管轄區域內逮捕印第安人時之合法性，備受質疑。

  印第安警察直到1885年「重大犯罪法」（Major Crimes Act）施行，才正式明文規定對於原住民社區中過失殺人、殺人、傷害、強制性交、放火、竊盜（burglary）等案件具有逮捕犯罪嫌疑人之權力。而關於部落法院之刑事管轄權中最重要之規定，莫過於規定於「防止婦女受暴重新授權法案」（The Violence Against Women Reauthorization Act, VAWA）中的「特殊家庭暴力刑事管轄權」（Special Domestic Violence Criminal Jurisdiction, SDVCJ）。

  所謂「特殊家庭暴力刑事管轄權」係指，承認部落法院針對「家暴」、「約會暴力」、「違反保護令」等案件對非原住民有刑事管轄權。該規定係自1978年Oliphant v. Saquamish Indian Tribe案以來，再次肯認部落法院對非原住民被告具有刑事管轄權之規定，對於部落原住民孩童及婦女而言，可謂立下一大保護機制，係35年來之一大進步與突破。

  而就該規定之重要內涵，首先於適用上保有相當之彈性，可由個別原住民自治區選擇是否適用該規定，若特定原住民自治區捨棄該項規定，將回歸由聯邦法院或州法院審判該類案件；而倘若特定原住民自治區採用該規定，則亦不影響原先聯邦法院或州法院之管轄權，將呈現管轄競合之情形。

（V）爭議問題－莫霍克原住民族具保制度改革計畫

  位於美國紐約富蘭克林縣龐貝鎮的莫霍克原住民（St. Regis Mohawk）居住於莫霍克原住民保留區中，卻長期因法律之限制無法以土地作為擔保，且於無資力的情況下無法具保而遭到監禁。

  參照紐約州法院公布（posting）之具保方式有二，分別為「現金」以及「擔保債券³」（secured bond）等方式具保，與我國具保方式不同，參照我國刑事訴訟法第一百一十一條規定，許可停止羈押之聲請，應命提出保證書，並指定相當之保證金額；指定之保證金額，如聲請人願繳納或許由第三人繳納者，免提出保證書。繳納保證金，得許以有價證券代之。主要仍以「現金」具保為主（White 2016）。

  惟紐約州與我國之具保制度相較之下，似乎更有選擇性，究為何反而造成當地原住民面臨具保時之困境？探究其原因，係因當地原住民因法律限制無法自由轉讓土地，導致其無法以「擔保債券」之方式具保，形同對於莫霍克原住民而言僅能以「現金」之方式具保，此時對於無資力之原住民將造成極大之劣勢，被羈押的可能性將大幅增加。

  此外，參照2014年的統計資料，龐貝鎮的非原住民被告平均具保金額為六千八百九十六美元（現金）及一萬三千七百七十八美元（擔保債券）；然而，莫霍克原住民之具保金額則為一萬零三百二十美元（現金）及二萬零三百八十二美元（擔保債券），明顯比非原住民被告高出許多，且大多數原住民皆係因輕罪（misdemeanors）而遭到羈押。由此可知，不論係具保制度或是法院實際裁定之具保金額，皆嚴重侵害莫霍克原住民之權利（ibid.）。

  有鑑於此，就莫霍克原住民之具保方式有立即改革具保制度之必要。目前諸多學者、專家針對莫霍克原住民族提出特別具保制度，稱為「莫霍克印第安人具保金改革計畫」。該計畫的施行必須仰賴各部門間的努力與合作才能順利推動，包括莫霍克印第安人部落法院、部落保釋金改革協調官、龐貝鎮、富蘭克林維爾郡法院、富蘭克林維爾郡緩刑部門（Probation Department）⁴、地方檢察官（DA）、警察署、治安官署（Sheriffs Department）以及紐約州法院行政管理辦公室（OCA）等等（ibid.）。

  關於「莫霍克印第安人具保金改革計畫」，具體內涵係提倡使莫霍克印第安人以「監督下釋放」（Release under Supervision, RUS）之方式具保（ibid.）。所謂「監督下釋放」（RUS）係指，被告同意以其他可能限制被告行為之情況下出庭的承諾。這些限制各不相同，可能包括獲得對酒精，毒品和精神健康的評估、執法人員的宵禁檢查以及遵守保護令等（Genesee Justice 2020）。

  「監督下釋放」實質上係出源自於「審前釋放計劃」。「審前釋放計劃」通過確定合適的被告，以進行擔保釋放（Release on Recognizance, ROR）和監督下釋放（Release under Supervision, RUS），從而促進了被告在沒有財務狀況的情況下從監獄獲釋。於裁定「監督下釋放」之前，審前釋放計畫的顧問會在監獄中會見被告，並向法官提供經過評估意見，以確定被告是否適合進行無現金具保釋放。該計畫目的係最大程度地提高審前釋放和拘留方面的公平性和平等性，並且同時兼顧公眾之安全性考量（ibid.）。「莫霍克印第安人具保金改革計畫」之概念內涵雖與「審前釋放計劃」有著諸多相似之處，惟就是否採用此計畫之評估人員規定仍有不同，本計畫設有「部落保釋金改革協調員」，由法院或警察機關等通知部落保釋金改革協調員目前有正在考慮保釋的本地被告，並由部落保釋金改革協調員對該被告進行評估，並向法院提供評估之結果（White 2016），盡可能使有機會以「監督下釋放」（RUS）方式具保之被告，免於因經濟地位弱勢之原住民遭到羈押。

 

IV.結語

 

  本文參考美國原住民諸項重要的刑事制度，不論係部落特別助理檢察官計畫（SAUSA Program）、召求副檢察總長意見（CVSG）、交叉代理協議（Cross Deputization Agreements）或是特殊家庭暴力刑事管轄權（SDVCJ），乃至於目前仍尚無定論之「莫霍克印第安人具保金改革計畫」，皆能體察出美國聯邦、州、縣及部落間，共同打擊原住民犯罪問題居高不下及保障原住民人權之決心。亦可得知，原住民於設立自治區後，雖部落政府可享有特定的權力，惟關於與自治區外聯邦及州之間的配合，仍有賴更完善的制度及配套措施，相輔相成，有達自治區內居民之權力保障。本文參考美國實務上幾項重要之刑事相關制度，其中有出自於法律規定，亦有源自於司法部之計畫等，期望能作為我國未來設立原住民自治區後預計將面臨之挑戰的參考。

  從全球化到在地化的原住民人權議題，一直是全世界關注的重點。而我國自民國89年以來便積極參與國際間之原住民議題討論會議及非政府組織。例如，臺灣原住民族政策協會曾參與過多屆聯合國原住民族常設論壇（UNPFII）所舉辦的國際會議；民國104年，更是我國第16年派員出席聯合國第59屆婦女地位委員會大會。以我國原住民的視角看向國際，所獲得的不再只是流於空泛的口號，而是透過行動獲取的寶貴資訊、法令，及宣言；更重要地是，我們獲得了與世界對話的機會，讓臺灣原住民族之美站上了國際的舞台。

  我國原住民族族人雖相較於非原住民而言，普遍經濟社會地位及教育程度相較為低，惟其無可取代的傳統文化及為臺灣所綻放之璀璨光芒是不容忽視，且必須珍重的。實務上，常有原住民被告因踐行其固有之傳統文化而遭到法院判刑，不但無法達到刑罰改正之效果，反而造成原住民無從是從，因此本文認為除了可參考聯合國及美國法律之保障機制外，宜邀請民眾、警察、律師、檢察官、法官等相關執法人員參與原住民文化培訓，以了解原住民之傳統文化，如此一來，將有助於減少因認知不同所產生之誤解及衝突，亦更能促進法院審判之公正性。

  數十年來，縱然政府對於原住民族之權益有過漠視及踐踏，惟族人們不曾忍氣吞聲，心中堅信會看見希望的火把，不曾熄滅；抗爭之路，也不曾停歇。

  族人們不希望因為不合理的政策而失去了安身立命的家；不希望因為政府官員的安撫而忘了當初奮鬥的初衷；不希望因為數次的座談會及聽證會而讓問題仍停留在原點。不論是1984年成立的台灣原住民族權利促進會、1987年10月的「台灣原住民族權利宣言」，抑或是先後於1988年、1989年、1993年發起的「還我土地運動」等，再再向政府當局及國際社會間訴諸著，臺灣原住民族對於守護領土的堅持、保存文化的迫切心及對於基本人權永不妥協的捍衛精神！

  

附註

[1]「交叉代理協議」是有助於法律人員在刑事案件中跨境的協議。這些協議允許州和部落實體的執法人員在刑事案件中跨司法管轄區。此類協議主要用於增強州和部落土地相鄰且混雜的地區的執法能力。一些交叉授權協議賦予聯邦、州、縣、部落的執法人員在發生違法行為時逮捕印地安人和非印第安人不法行為的權力。

[2]部落特別助理檢察官計畫（Tribal Special Assistant U.S. Attorney program）除了加強部落政府打擊犯罪之能力及作為美國檢察官辦公室（USAO）與各部落執法人員間協商之中介外，亦能更有效地推動2010年制定之「部落法律和秩序法」（the Tribal Law and Order Act of 201）及2013年制定之「暴力侵害婦女重新授權法」之執行。

[3]以抵押、附屬擔保（collateral）或其他方式擔保的債券。

[4]為受緩刑人提供諮詢、找尋就業機會等服務之政府部門。

 

引用書目

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N.d.　《元照英美法詞典》。高點法律網，http://lawyer.get.com.tw/Dic/DictionaryDetail.aspx?iDT=77421，2019年11月20日上線。

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