高德義

國立東華大學民族事務與發展學系副教授

 

I.前言

 

  2007年9月13日，對全球原住民族來說是一個值得銘記的日子，在這天經過25年談判，第61屆聯合國大會以143票贊成，4票反對，11票棄權的表決，通過了《聯合國原住民族權利宣言》，這天因成為原住民族人權事業發展的重要歷史時刻，而將被載入國際人權法發展的史冊。這是一個令人感動、注目，意義深遠而值得研究的事件。今天國際法不只承認原住民族為國際法的主體，而且承認其自決權、締約能力和與國家的合作伙伴關係，也承認其個人權和民族集體權。更因此影響了當代政治社會哲學興起了多元文化論，而許多國家也因而配合此一宣言進行修憲，或立法承認原住民族的權利，同時許多國家在其原住民政策上開始邁向民主開明的方向。而當代國際人權法更因而擴大、深化了其內涵，並形成了所謂第三代人權。我們大概可以這麼說，在人類政治社會運動史上，很少像全球原住民族運動一樣，能夠獲得如此輝煌的成就和巨大的影響力。這一切都和原住民族長期以來反同化，積極爭取平等權，並和國際社會的支持其人權事業有很大的關係。本文目的即試就全球原住民族運動的興起、發展、策略和影響作一簡略介紹、回顧、分析和討論。

 

II.西方殖民與原住民族

 

  台灣自80年代以來，原住民族紛紛開展許多爭取權益的運動，並提出種種訴求，呼籲主體社會正視原住民族問題與困境，以改善其劣勢地位，進而提升民族尊嚴。平心而論，台灣原住民族運動乃是全球原住民族運動的一環及不可分割的部份，它的興起、訴求、策略和人員都有互動和連結，台灣原住民族運動的興起和處境，和全球原住民族運動一樣，基本上乃是源於技術先進國家征服，殖民後進貧窮國家的結果。眾所週知，歐洲列強的近代殖民地爭奪始於1492年哥倫布的地理「大發現」，這對全球原住民族而言，卻是惡夢的開始。從十五世紀開始，西班牙首先在西印度群島建立據點，其後西方強權葡萄牙、荷蘭、英國、法國、丹麥等國家，由於在航海及技術的先進發展，便挾其強大的政治經濟軍事力量，陸續征服、瓜分中南美、北美、西非、以及亞洲和南太平洋等地，並掠奪殖民地人民土地及資源。截至第一次世界大戰前西方殖民統治擴張至全球範圍，世界上大部分地區可以說都被「歐洲化」。西方白人以優越的軍事武力及資本技術和組織，征服原住民族，強奪其土地、資源並以統治者姿態居住下來。在殖民體制裡，殖民主子運用殖民地之土地及廉價勞力汲取財富，進行政治支配及絕對控制，殖民地政治經濟發展依賴殖民需要而定；殖民帝國的維持與運作不僅依持軍力及政治經濟力量進行結構控制，同時亦巧妙運用基督教及「種族主義」進行思想支配，以合理化其統治剝削。

  五百年來西方殖民固然伴隨征服引進了新的生產方式，帶來資本主義市場經濟、西方宗教、權威體系、技術醫療、商業和教育，然而，在刀劍和十字架的有效支持下，殖民主義對原住民族傳統領域的「殖民化」，卻帶來無窮的災難和廣泛的破壞。征服過程中的人員損失無可估計，在十六世紀有十分之八的北美原住民族因天花、痢疾、戰爭而死亡，原住民族人口被虐待、奴役，造成疾病及剿殺而大量減少。其後殖民主子運用軍事武力、強制遷移、法律欺騙和強制徵用等各種各樣的非正義行為，繼續剝奪原住民族土地和資源，促使原住民族土地大量流失與文化解體。原住民族傳統自足經濟破壞，形成新的依賴關係，傳統習俗、政治體系及宗教信仰亦無一倖免，遭到嚴重扭曲與破壞。西方殖民更帶來了自然環境的破壞和自然資源的過度使用，造成原住民族地區生態環境的嚴重危機。總之，西方殖民主義帶來了壟斷與依賴、土地剝奪與歧視、文化與生活的不平等。原住民族不僅因而失去反抗能力，也減弱了對自己文化的自信（Daes 2001: 3-4）。

  二次世界大戰後，長達五世紀的殖民帝國漸次退潮及瓦解，殖民地人民紛紛脫離殖民母國成為獨立國家。然而，接續殖民母國統治的移民政權卻往往依循殖民統治邏輯，以國家發展、效率、開發之名，在原住民族土地上推行所謂現代化政策，但發展政策常常未經原住民族同意，也未與他們磋商，更沒有讓他們參與或使他們受益。事實上移民政權繼續進行其「內部殖民」統治，原住民族仍是被征服、支配的族群，只不過支配者從「外國」變「本國」。移民政權更基於族國（nation-state）的政治迷思及民族優越感的意識形態，同時也為維持其優勢及利益和心理的滿足感，對原住民族推動支配及同化政策，以便享有更多的政經資源。如壟斷決策、操控選舉，將原住民族割裂，分而弱之，以及想用分潤主義（tokenism）攏絡等。在經濟政策上，藉國土開發之名剝奪原住民族土地和資源，使其陷於經濟依賴及劣勢。在教育文化政策上壓抑原住民族語言文化及獨占媒體和教育體系等。近年來移民政權更陸續堆動異族觀光、邊境移民，並積極開發原住民族地區森林、礦產，進行資源的掠奪，甚至將原住民族地區做為戰略基地進行核試。而西方人對抗癌症及愛滋新醫學生物科技的需求，更擴張其活動至他們原先認為偏遠無價值的山區和雨林，重開外人對原住民族文化藝術、醫療、生物及生態知識的興趣。這些現代化及發展政策固然歐洲國家獲取了部落藝術和研究異文化的機會，然而，原住民族土地、科學、觀念和文化藝術進一步被剝奪、破壞。原住民族因現代化，「在原本屬於自己的土地上被一再驅趕、歧視」，國家亦透過強制遷移、安置分配、徵用強佔和其他政策措施，致原住民族土地進一步減少，也切斷了原住民族和土地關係。原住民族領土基礎喪失或大幅削減對原住民族產生可悲的後果，原住民族無法繼續進行其傳統經濟活動，並不斷向都市遷移，這意味著人口的喪失、同化及逐漸失去民族特性。因此全球原住民族普遍無力依照自己的傳統實現永續發展，自尊顯然喪失。現代化進程反而使原住民族落入底層階級（underclass），一個位於社會底層，集體承受文化上被剝削、經濟上被壓迫、政治上被殖民的狀態（Daes 2001: 3-4）。

  總之，在殖民政權現代化政策下，世界各地原住民族面臨了類同的處境：傳統文化消失、母語的遺忘、信仰體系的破壞、社經生活地位低落、政治上的無權、以及對政府政策的束手無策（謝世忠 1990：180）。原住民族社會發展與主體民族相較遠為不利，無論就業、收入、死亡率、平均壽命、教育水準、犯罪率及自殺率等社會指數莫不如此。而在政治上，原住民族更面臨幾個困境：1.邊陲化：由於人口少，限制了原住民族的政治代議並弱化其參與，進而無法控制其土地和資源。2.現代政黨體制及選舉過程破壞了原住民族傳統的決策及代議體制，當代政黨無法代表原住民族利益，並破壞了部落共識及團結；3.由於低教育、窮困、缺乏媒體，原住民族易受賄選，使得選舉變得沒有實質意義。總之。幾乎在所有國家裡，原住民族都同樣面臨歧視和不利處境，這些情境的問題根源是歷史的，和歷史上的殖民主義有關，原住民族乃殖民主義的受害者，其後移民政權的現代化政策亦不過是殖民主義的延續，只是以經濟及文化殖民面目出現，其結果亦造成「內部殖民」現象，全球原住民族普遍面臨剝削、邊際化、無權、文化帝國主義及暴力之苦（Young 2017[1990]）。

 

III.原始的反抗

 

  由於西方殖民及資本主義的全球性擴張，造成對原住民族資源的掠奪，全球現代化過程中原住民族是世界上受創傷最深、獲利最少的一群，變成「發展」的難民；而由於當代「民族國家」理念的拓展，原住民族更遭受到同化及滅族威脅，因而促成了全球原住民族運動的世界性發展，俾對國家資本主義霸權及文化同化進行反抗（Maiguacha 1998: 365）。事實上，全球原住民族也開始進行國際串聯，以爭取民族生存與發展。從國際聯盟到聯合國成立期間，即有許多原住民族個人或團體不斷向國際組織請願，以訴求國際社會平等對待。早在1882年毛利人即曾向英王提出控訴；1906年加拿大原住民族也曾會見英王，並向帝國當局書秘院呈遞請願書，控告殖民政權毀約。1919年國際聯盟成立之初，加拿大、紐西蘭原住民族也曾向其請願，要求國聯承認其「國家」資格和國家間的對等關係。1923年加拿大Iroquois酋長曾和國際聯盟接觸，他們的日內瓦之行在當時還引起廣泛注意。1945年聯合國成立，原住民族代表也曾對這一世界組織做呼籲，若干美國和加拿大原住民族部族亦組織起來，派代表至紐約聯合國總部請願，希望獲得主權國家的地位，但這些努力並沒有獲得具體的成果。1940年美洲原住民族於墨西哥成立「美洲印地安人組織」；1964年「美洲原住民族會議」通過決議要求承認原住民族權（Wilmer 1993: 211-214）。

  而自1960年代開始，北美原住民族便展開了一連串名為紅權（red power）的運動，要求統治者遵行與原住民族所簽訂的各種契約，承認原住民族獨立的民族地位。1971年一位加拿大原住民族George Manuel開始進行國際串連，並親自至紐、澳等國會見當地原運領袖，次年George Manuel又陸續和International Workgroup for Indigenous Affairs、Survival International、Anti-Slavery Society、以及World Council of Church 等國際性學術宗教團體商討，因而1975年各國原住民族代表終於在加拿大一起開會討論國際合作事宜，成立全球性原住民族組織World Council of Indigenous Peoples WCIP，開始了原住民族權利國際運動。其後，1977年「中美洲原住民族組織」成立，1981年「南美印地安會議」也接著成立。1984年世界原住民族會議經過許多地方民族組織廣泛磋商，於巴拿馬舉行第四屆會議，通過《原住民族權利原則宣言》（Declaration of Principles of Indigenous Rights），要求承認原住民族之土地權、文化權、母語教育權及自決權（Maiguashca 1998: 362）。世界原住民族會議成為聯合全世界原住民族組織的國際民間組織，同時也讓原住民族議題邁向「國際化」。1989年普世教協（World Council of Churches）也於澳洲召開全球原住民族諮商會議，要求重視原住民族之生存發展權（Wilmer 1993: 211-214）。目前全球原運的參與者不僅有個人及原住民族組織，亦有非原住民族組織及學者參與。活動方式是透過網路媒體、教育活動、示威抗議、政治參與、策略結盟及司法控訴等方式進行連結及國際訴求，並把主要戰場放在聯合國的參與及遊說上。

 

IV.全球原運的策略

 

  在運動策略方面，國際原住民族運動主要透過意識形態，建構如「原住民族」（Indigenous Peoples）、「第四世界」（the Forth World）等概念來進行統合，更重要的是從理念和價值層次出發，並結合環境、發展、勞工、兒童、婦女、教育、文化等議題建構運動理論，以便進行遊說及結盟。國際原運以建構原住民族概念作為策略訴求，主要是因他們為「原住民族」，其成員乃各現代國家領土上最早或唯一的主人。原住民族對其傳統土地享有先佔權，他們是先來者，擁有不可置疑的權利。同時「原住民族」亦等於「主人」，他們「真理化」了主人所具有的一切權利（謝世忠 1987：167）。此一概念不僅為各原住民族認定為歷史事實，也被崁入原住民族文化系統內，成為原住民族認同的共同歷史象徵及民族力量發揮基礎。

  自1970年代開始，國際原運組織便企圖建構「第四世界」的概念作為爭取而原住民族權之策略。加拿大「第一民族」領袖George Manuel首先提出「第四世界」概念，欲以此概念進行統合、串連，作為抵抗國家霸權的策略，進而重構民族－國家的對等關係，期將原住民族問題提昇至國際舞台，使原住民族力量可以被組織，聲音可以被傳播。「第四世界」成員係指一國境內被完全或部分剝奪自己領土與資源之原住民族，這些民族被迫整合於國家，仍保有獨特的政治文化卻不被國際承認。第四世界之組成單元—原住民族社群—並非單純的個人類屬集合，而是具有一定領域且主權被侵犯的特殊群體。這些民族不是移民而是原來居住在現為「民族國家」領土之人民，包括北美及南美之原住民族、Inuit、Sami、澳洲原住民族，及其他非洲、亞洲、大洋洲原住民族等。在第四世界中，由於原居者的經濟結構、文化體系及政治制度的特殊性；傳統土地因殖民者掠奪所致的民族流離、文化崩解及認同扭曲；被殖民過程中引發政治、經濟與文化邊陲化等共同歷史殖民經驗，也使各國原住民族跨過國家與原屬部族社群而想像為一具有共同命運的共同體。第四世界的提出，使得原本分屬於各民族國家的原住民族共同認知了他們被殖民的歷史，並由此聯繫、動員各國原住民族的集體意識與力量。

  由於全球原住民族運動缺乏物質力量及實質政治資源，因此國際原運的反霸計畫便著重在反西方世界的「現代」觀念，強調理念及突顯其世界觀和文化哲學及價值體系，企圖運用文化及理念力量，彰顯其文化差異及價值對當代的意義，以爭取政治支持。例如，與當代工業化社會比較，原住民族傳統的世界觀強調與自然共存，及與生態環境永續發展相結合；在經濟上，原住民族以自然為資本、集體所有制、休閒工作合一、講求合作倫理。這迥然不同於資本主義強調征服自然、進步及純粹成長，以及在經濟上之大規模經濟、個人所有制、金錢為資本、土地為經濟資源、講求競爭倫理及休閒工作分開的價值觀。而在政治上，西方民主自由主義強調個人主義，自利與競爭，而原住民族傳統則是講集體主義、合作與共識（Maiguashca 1998）。原住民族和其土地有著獨特而深刻的精神和物質聯繫，這一聯繫具有各種各樣的社會、文化、宗教、經濟和政治的涵義，並產生若干責任。土地與原住民族的關係正如Martinez Cobo（1987）所說：「…原住民族與其土地存在一種完全超乎世俗的特殊關係，這種關係是其生存、信仰、習慣和文化的基礎，對原住民族而言，土地不僅僅是佔有物及生產資料，原住民族的精神生活與大地母親－土地之間的全部關係具有諸多由來已久的影響，他們的土地不是能夠獲取的商品，而是一可以自由享用的物質元素。」總之，原住民族與其土地、領土和資源存在著深厚的關係，這一關係產生各種社會、文化、精神、經濟及政治影響及責任，這一關係的集體性質意義重大，對原住民族個性、生存及文化活力至關重要。以上國際原運所突顯的原住民族世界觀及文化哲學，不僅說明了文化的差異性，突顯原住民族文化在當代資本主義社會的重要性及價值，也使得原運成為國際重要議題，並帶來新思想，創造多元的價值觀，也為全球原運爭取不少支持力量。最近國際社會已逐漸認識到原住民族在管理環境和永續發展方面所扮演的重要角色，因而「環境和發展宣言」即有原住民族相關條文，「聯合國環境發展會議森林原則」的聲明也承認原住民族在保護捍衛整個大環境的關鍵角色，而聯合國「生物多樣性公約」也明示傳統原住民族技術與知識對生物多樣性的維護及利用，佔有極重要的地位（Pritchard 1998: 88-89）。

  原住民族為了確保文化及政治經濟權，多年來國際原運的主要訴求即一直要求國家與原住民族之間應基於夥伴關係，原住民族應被承認為國際法的主體，並具有民族的集體權利，如自決權、文化權、土地權、資源權及環境權等，並以自治或自決作為運動的最終政治目的（Thornberry 2002: 371-4），俾達到1966年聯合國通過「國際公民及政治權利公約」第一條所共同指出的：「所有民族享有自決權，經由此項權利，他們可自由決定他們的政治地位，以及自由追求他們的經濟、社會及文化發展。」國際原運團體認為自治或自決訴求是唯一能獲得對自身土地控制及得到特殊政治地位承認的手段。如同加拿大Dene族所發表之宣言：「…我們所要的是掌握我們的生活、我們的土地」，民族自決是達成此一目標重要的機制。事實上，國際原運要求民族自決的目的除了社會正義外，保存民族文化也是最重要的任務之一，因為文化是我們的根源，是許多個體共同生活的集體基礎與集體間聯繫的鈕帶，經此鈕帶，個人才能建構出對所屬社群的認同與情感（Taylor 1998）。自決權代表所有民族均有權力掌握自身命運，而原住民族之所以想有這樣的人權，是因為其民族地位受到殖民壓制，民族自決代表回復此一固有的自我決定命運、自我治理的固有權利（inherent right）（Tully 2001[1995]: 48-49）。

 

V.國際組織與原住民族

 

  一般來說，傳統國際法只調整國家與國家之間的關係，一國如何對待其本國國民則多屬國家內部管轄事項，因此原住民議題在以往一直受到國際法的忽略，但在現代國際法中，這種情況已經開始發生了變化。最近國際社會逐漸接受一個觀點，即傳統國際人權法之以「個人為中心」和「不歧視」原則，目前已不足以保護少數民族及原住民權益，因而當前的國際法趨勢已愈來愈擴張人權的內涵，從個人權逐漸擴大到團體，並考量原住民的集體需求。目前許多國際公約、宣言及決議都對民族集體權有不同程度的承認，也因此一國如何對待其原住民已不完全任意處置，因為當前國際人權法在保護原住民權益方面已漸形成一些基本原則，而不是一個國家所能夠隨意違背的。那麼，原住民族在當代國際人權體系上的地位如何呢？原住民族在國際法上享有什麼集體權利？有多大的權利，以及受何種國際法程序的保障呢？

  國際法有關少數民族權利的保障，在國際聯盟之前係非系統性的保護，只是依雙邊條約或經由人道干涉，到國際聯盟時期則多基於特別條約及條約中的特別條款，以保障少數民族基本人權及免於強迫性同化，並確保平等而不受歧視。事實上，國際社會對少數民族的保護在第一次大戰之前早已存在有關保護少數民族人權的立法，其中最早的要算是1815年的「維也納會議」。當時主要討論的是波蘭問題，俄國、奧地利、普魯士都曾保證向作為其臣民的波蘭人提供必要的制度性保障，以使他們擁有民族自治權。在1856年的「巴黎會議」，列強也作出了保護少數民族的決議，並承認信教自由及廢除種族歧視，同時在巴黎條約中也規定禁止歧視土著居民。第一次大戰以後，人們認為民族糾紛是一次大戰的最重要原因之一，因此少數民族人權保障問題，以及如何完滿解決民族問題甚受國際社會的關注。也因此1916年「洛桑會議」便通過了《民族權利宣言》，要求確保少數民族使用固有語言的自由，並尊重民族自治權。另外一些國家也簽訂了一系列有關少數民族的條約，以保護其受到公平待遇及不受歧視和同化的權利。《凡爾賽條約》即規定應保障少數民族權益，波蘭和德國的《上西利亞條約1922》不僅規定應保障居民的生命、宗教信仰自由權利，還特別規定語言、宗教或種族等少數民族可享受法律上的同等待遇；少數民族有權開辦自己的學校和宗教機構，並可用自己民族的語言出版、集會和出庭。1919年國際聯盟成立，但國聯本身對少數民族權利的保障保持緘默的態度，在其盟約中並沒有作任何相關的明文規定，而只是在一些雙邊條約中加入特別條款，給予少數民族平等保障，若遇會員國有違反條約的情事則可提請國聯理事會注意並採取適當行動。當時少數民族根據條約所獲得的權利包括：保護生命及宗教自由；法律之前人人平等、平等享受政治權和公民權；公職機會不因族群而有所歧視；少數民族在私人及公共集會可使用族語；可運用本身經費設置宗教及教育性機構；有權爭取財政支援等等。

  以上國聯時期保障少數民族人權的方式雖然只是依雙邊條約，但其意義並不可忽略，因為事實上經由條約的簽訂，少數民族權益因而獲得了些許保障。不過，國聯時期保障少數民族人權的機制也有不少缺失，首先，由於很少國家願意去承擔保護少數民族的責任，因而少數民族人權保障只是特定國家的義務；其次，條約只針對個人保障，對少數民族的「集體權利」卻少有著力；第三，當時保護少數民族的條約雖然有好幾個，卻沒有一個條約專設機構來負責執行與監督；第四，國聯成員國固然可以直接向國聯申訴，但起訴資格卻僅限於條約締約國，少數民族本身根本無權向國際聯盟提出申訴，換言之，它取決於國際聯盟理事國自行斟酌決定其行動，也因此在實踐上根據條約將少數民族問題提交國聯討論的僅有德國一個案例。

  二次大戰實際上把國聯所建立的保障體制終止了，因為原先的條約及條款都不再適用，而聯合國對少數民族的態度也採取了不同的策略，不僅未把國聯保護少數民族的機制繼承下來，憲章也沒有對保護少數民族問題作出任何規定，《世界人權宣言》中也未納入保障少數民族條款，唯一的例外是1948年的《防止和懲治種族滅絕公約》。要之，少數民族和原住民問題在聯合國或國際人權法中是被遺忘的一群，不僅聯合國本身很少關心，聯合國也幾乎沒有專門關於原住民人權的國際法文件。聯合國對保障少數民族或原住民人權不積極的原因大概是基於：1.原住民事務乃屬於國家內部管轄事項，而且聯合國憲章明文規定不得干涉國家內部管轄事項。2.聯合國對原住民的政策，主張整合與同化，而且主權國家對同化少數民族比幫助他們保存文化更感興趣。3.聯合國認為人權在本質上是個人主義的，個人人權及不歧視原則係保障個人及團體適當方式。4.少數民族問題具複雜性，很難建立全球統一的制度與政策。

 

VI.聯合國及國勞組織的轉變

 

  可是自1970年代開始，聯合國卻對原住民議題表示高度的興趣與關心，不僅通過有關原住民的公約、決議與宣言，還特別成立專責機構，以保障原住民人權。國際原住民族運動也影響了國際法民族權的形成與發展。目前國際組織逐漸認為，原住民族若要生存下去可能必須給他們特殊的待遇，以便提供積極保護。因此原住民族除了享有同其他多數民族同等的權利，不得受差別對待外，也緣於其「原住民族」之特殊屬性及先住民身分，故需特別保障與優惠，因而逐漸形成所謂的「原住民族權」。綜觀當前國際法人權文件，原住民族權包括：1.基本權利：如生存權、自由權、平等權、發展權、文化權；2.特殊權利：自決權、土地權資源權；環境權及和平權。以上權利可以說構成了當今國際人權法民族權的內涵，雖然這些民族集體權有的仍在形成發展中，也有的還在爭辯中，其人權地位尚未被普遍公認，有待進一步發展和確立。不過，現在似乎有愈來愈多的國際法涉及到這些權利，因此在一定意義上，也可以視為民族權的實際發展。

  國際勞工組織於1919年成立，1946年它成為同聯合國建立關係的第一個機構，從聯合國成立至70年代這段期間，大概只有國際勞工組織比較關心原住民問題。事實上，國際勞工組織在二次大戰前就曾對原住民問題作過研究，且還成立「原住民勞工專家委員會」，專門針對全球原住民勞工情況進行調查。1957年國際勞工組織更通過《原住民及部落人民公約》，可以算是聯合國第一個專門針對原住民人權的公約，也可以說為全球原住民政策建立了國際標準，可是公約主要還是基於國家主義立場，主旨乃在促進原住民的整合與同化，且保護條文充滿暫時性和過渡性，對於原住民文化及自主性缺乏明確的保障。除此之外，它還有不少缺失，如：1.並未對「整合」給予明確定義，且整合政策隱含原住民文化低劣的看法；2.有關土地部分，採用西方財產權觀念主張個人土地所有權，並不適於原住民，反而破壞了原住民的傳統制度。3.國勞組織基本上是「勞工取向」的，因此公約僅注重經濟與社會觀點，對原住民文化問題的處理至為薄弱，且經濟決定論及父權主義色彩濃厚，並不符合全球原住民的願望和需求。

  此一專門公約制訂之後，許多有關原住民的國際會議中，都可以看到原住民對它的不滿。例如在南美第一屆印地安會議中，大會即宣示此一公約「係政府壓迫性的有計劃行動，其目的乃在把對原住民的殖民與壓迫合法化」。此外，大會決議也進一步提出評批與不滿，如：1.公約係由政府所簽訂，缺乏原住民代表參與；2.並未考慮原住民的自決權；3.公約目的乃在整合與同化，完全忽視原住民的尊嚴及自由權；4.公約將造成原住民文化傳統語言的破壞與滅絕；5.公約內容矛盾，定義模糊並容許寬廣的解釋（Thornberry 2002:370）。總之，原住民認為該公約的破壞性多於建設性，整合政策將帶給原住民更多的傷害。

  由於這個公約被視為具父權及同化取向，且否認原住民任何自主性，無法有效保護原住民權益，因而遭受不少批評，不僅原住民拒絕它，而且也只有27個國家批准，美國和加拿大並未簽署。就連國際勞工組織也承認公約的缺失，因此乃於1989年將公約加以修訂。新修訂的《原住民及部落人民公約》共分10個部份35條，第一部份基本政策，規定所謂原住民係指仍保持部份傳統，並自我認同為原住民者；政府有責任保護原住民權利及促進其民族發展；原住民有免於歧視的權利，並享有公民權；政府應尊重保護原住民傳統價值觀及習俗；原住民應充分參與各級政府之決策與執行；政府應注意原住民習俗和習慣法並保障其司法權益。第二部份土地，規定政府應尊重原住民文化價值體係以及和土地的特別關係；承認原住民傳統佔有之土地及自然資源權；不得強迫原住民從其祖居地遷移；政府應採取措施防止其土地被侵佔。第三部份僱用與就業條件，規定政府應保護原住民勞工並防止在就業上受歧視。第四部份職訓、手工藝及鄉村工業，規定原住民享有平等機會接受職業訓練，並應確保原住民傳統手工藝及傳統生計活動。第五部份社會安全與健康，規定社會安全應平等適用於原住民；政府應提供足夠的衛生服務並考量其傳統醫療。第六部份教育及媒介，規定保障原住民應平等接受各級各類教育；教育應反映其需求，並保障其參與教育決策與執行；原住民有權建立自己的教育制度，並應教授母語及發展其語言。第七部份跨境民族的接觸合作，規定政府應採取措施促進邊境跨境民族的接觸、交流與合作。

  以上新公約係以1957年公約為基礎，並參酌聯合國《世界人權宣言》、《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民及政治權利國際公約》，以及國際上許多有關防止歧視的公約為基礎而加以修訂的。新公約去除了整合（同化）的政策方針，改採「民族發展、自主管理、多元文化」政策。然而，新公約所關注的仍是原住民勞工，因此如何改善原住民經濟與生活乃是公約的核心，對於原住民所重視的集體權、自決權、土地權問題，並未作完備周密的規範。在監督體制上，雖然有定期報告制度並由國勞專家委員會來審查，且可提出申訴，但是原住民團體無法親自提出申訴，因此在保護機制上似仍有不足。

 

VII. 聯合國原住民族權利宣言

 

  聯合國原住民工作組的任務之一乃在制訂有關原住民權利的國際標準，因而自1985年開始，工作組在聽取全球無數原住民團體的意見後，便起草「原住民權利宣言草案」，以提交聯合國大會宣布（Burger 1987: 267）。工作組在1994年會期批准了草案，並送交聯合國「防止歧視及保護少數委員會」，1995年該會同意該草案並送交「聯合國人權委員會」，再提交聯合國大會討論，2007年9月17日聯合國大會批准，成為全球原住民權利新的國際標準。多年來，原住民一直要求國家與原住民之間的關係應基於自由同意和合作，而不僅僅是磋商和參與而已；原住民應被承認為國際法的主體，並具有民族的集體權利。而在許多有關原住民的國際會議中，他們都提出了自決權、免於文化滅絕權、土地及資源權等權利（Thornberry 2002:371-374），這些要求在《原住民權利宣言》中也大部分得到了實現。《原住民權利宣言》的立法目的乃在防止種族滅絕及維護文化的多樣性，以及保護原住民智慧財產權及土地權。宣言相當強調自決權，因為假如原住民要享有基本的政治權利，及保有自己的文化認同，或讓其有尊嚴地生活，以自由選擇決定自己的未來，自決權乃是權利的基礎及前提條件；而自決權可以用不同形式的自主來展現，不必然是分離權。

  《原住民權利宣言》除了序言外，一共分成九個部分，在序言中首先說明聯合國發表原住民權利宣言的理由。第一部分基本權：列出原住民的基本權利，並承認其自決權，可自由選擇其政治地位及發展。第二部分生命與安全：規定原住民族有權不同，有免於滅族之文化認同權，有權居留在祖居地，並在戰時受到保護。第三部分文化、宗教與語言：規定原住民文化、宗教傳統及語言權利；未經其允許原住民文化財產應還給他們；政府應保護其聖地，並保障其司法權益。第四部分教育、媒體與就業：規定原住民之教育、媒體與就業權利；原住民有接受母語及傳統文化教育的權利與機會；有建立自已媒體的權利；在就業上應受公平待遇。第五部分參與及發展：規定原住民有參與攸關其發展的決策權；有權發展民族經濟。第六部分土地與資源：規定原住民對傳統土地有所有權及控制權；其環境及文化智慧財產權應予保護。第七部分自治與習慣法：規定原住民有自決自治權，有權決定誰是原住民。第八部分執行：規定聯合國與政府為促使宣言實現所必需要作的事，如修訂國內法、解決爭議、財政支助及設立組織等。第九部分規定宣言乃原住民人權的最低標準。

  《原住民權利宣言》去除了種族主義、殖民主義及父權主義心態，代之以參與、自治與自決。其中自決權乃宣言的主要指導原理，俾能據此建立國家與原住民族之間新的夥伴關係，同時宣言也規定人權審查、申訴及爭議解決程序和機制。此一宣言的影響巨大深遠，不僅所提出的理念已逐漸變成當代標準，甚而已經影響了許多國家的立法與政策。《原住民權利宣言》可以說相當反應了全球原住民的需求與共識，與1989新修訂的《原住民及部落人民公約》比較，兩者有許多重壘之處，如承認原住民為擁有權利的實體，強調基本的團體保護及文化認同權，以及兩者基於傳統佔有而承認原住民對土地的所有權等，但也有許多不同之處，如：1.土地與資源：公約並未明白保障土地權，宣言卻明白規定原住民有控制自然資源權，對土地權有更嚴密的保障。2.自決權：宣言明白規定原住民有自決權，但公約並未明白承認，最終決定權留待國家決定。3.文化權：宣言表明原住民有免於文化滅絕之權，公約則僅規定原住民文化應予承認保護。

  公約和宣言的頒佈可以說表達了全球原住民的願望，其意義至為重大，不僅確立了國際人權法原住民權利的基本內容，也建立了原住民人權的國際標準，同時也擴大了人權的範圍，確立了完整的人權基本權利體系。以上國際勞工組織通過的《原住民及部落人民公約》以及聯合國《原住民權利宣言》，是目前有關保障原住民權益最重要的兩個國際法文件，同時也代表當今原住民政策的國際潮流。事實上，有關原住民族權的保障規定，還散見在其他公約、宣言和決議中。綜觀這些國際法人權文件，原住民緣於地理、歷史及族群因素，似乎比少數民族擁有更多的權利，或許國際組織認為原住民要生存下去可能必須給他們特殊的待遇和更多的東西，以便提供積極的保護。因而原住民的民族權包涵了一般人權、少數民族權和原住民特有權利，原住民除了享有同其他多數民族同等的權利，不得受差別對待外，也緣於其「原住民」之特殊屬性及先住民身分，故需特別保障與優惠，這表現在原住民有自決權、自治權、土地資源權及文化權。

  以上係當今國際人權法民族權的內涵，這些民族集體權儘管地位還有待進一步公認，但現在似乎有愈來愈多的國際法涉及到這些權利，因此在一定意義上，也可以視為民族權實際進展的形式。雖然如此，原住民族權的逐漸形成在國際法上也具相當的意義：1.西方標準的個人人權不再是國際人權的主導項目；2.人權內涵從個人權利和自由擴大到民族自決權，從私有財產權發展到集體的發展權；3.人權更普遍化，個人人權和集體人權相輔相成，並照顧到各國各人群的需要。

 

VIII. 全球原運與國際社會的轉變：代結論

 

  緣於國際原住民族權的迅速發展，當今各國政府莫不紛紛進行憲法改革，以因應國際潮流，增進和保護原住民族人權。曾經一度長期不承認原住民族為國家人口中特殊群體的美洲大陸，近幾十年來也推動了諸多與原住民族相關的憲法改革，承認原住民族的一些權利，或新制定專門法，承認法律的多元化，並批准了國際勞工組織《關於原住民族和部族人民第169號公約》。這些法律改革涉及許多問題，例如，承認多民族事實及承認原住民族；承認土地、領土、習慣法、集體所有權、原住民族語言具官方地位、推行雙語教育，以及在某些情況下自治等。具體而言，新修訂憲法原住民族條款的國家的情形大致如下（Stavenhagen 2006）：1.加拿大1982年憲法承認原住民族的條約權。2.巴拿馬憲法承認原住民族語言文化權、國家政治經濟社會參與權、土地集體所有權及保障原住民族選區。3.厄瓜多爾憲法承認該國係多族事實和文化多元性及立法多元性，並保障原住民族文化、語言、領地、組織和司法權在內的集體權。4.瓜地馬拉憲法承認原住民族認同權、語言權、習慣法、土地所有權及財政補助權。尼加拉瓜憲法承認族群認同權、文化權、制度權及自治權。5.巴西憲法以專章保障原住民族權，承認其習慣法、語言及傳統土地所有權及資源權。6.哥倫比亞憲法承認多元文化，保留原住民族國會議員席次，並可依其習慣自治，另外亦承認原住民族傳統保留地集體所有權及資源權，並尊重原住民族文化、語言和傳統，此外還確立了原住民族特別司法權，承認原住民族傳統習慣法，規定原住民族法律與實在法一般司法權並存。7.巴拉圭憲法承認原住民族認同權、傳統制度權、習慣法、土地集體所有權及參與權，並可免服兵役及納稅。8.墨西哥憲法承認多元文化及原住民族文化權、習慣法、發展權、司法權及土地權。秘魯憲法規定承認多元文化及原住民族認同權、原住民族語為官方語言、承認原住民族土地集體所有權，並可適用其習慣法。9.玻利維亞憲法承認為多族裔和多文化組成的國家，同持承認尊重原住民族土地權及資源權、文化權，且可適用其習慣法。10.委內瑞拉憲法保障障原住民族權利，諸如集體土地權、特殊司法行政權及參政權和咨商權。11.埃塞俄比亞憲法規定所有族裔和人民均無條件地享有自決權。

  以上國家憲法的改革包含了許多權利，如土地所有權和領地權利、民族語言權、教育文化權，甚至涉及到自主自治權，以及適用習慣法等，可以說各國新的多元化憲法主義強調承認原住民族為政治主體，而不是單純接受他人政策的客體；這就改變了一個民族國家的特徵，即承認是多族裔和多文化的國家；承認擁有民族特徵的個人和集體權利，並承認法律的多元性。至於在國家立法和改革上，許多國家已經通過有關原住民族的專門立法，例如，智利原住民族法案承認原住民族各類權利。在斯堪地納維亞國家中，法律承認薩米人擁有獨特的文化和特別的權利。瑞典在2000年通過的一項法律規定個人有權在行政和司法事務中使用薩米語。俄羅斯聯邦於1999年通過保證俄羅斯聯邦原住民族權的聯邦法，在俄羅斯聯邦的北原住民族實行保護，這項法律為原住民族的權利提供了司法保護並規定原住民族的環境、傳統生活方式和經濟土地及傳統文化和語言權，同時規定原住民族可以部分免服兵役。而馬來西亞很早就通過《原住民族法》，以保護被統稱為Orang Asli的原住民族群體；菲律賓亦於1997年通過《原住民族權利法》，承認原住民族各類權利（Stavenhagen 2002）。

  雖然目前有許多國家推行了這些立法措施和體制改革，但在立法與日常現實之間仍存在著執行鴻溝。在落實立法方面也面臨許多障礙和問題，許多國家的國內立法與有關原住民族人權的國際標準和原則之間存在著差距。甚至相關官員有時無視這些國際標準。阻礙實施原住民族權利立法的一個主問題乃源於行政部門的體制結構，其中往往充滿了官僚主義的拖遝、僵硬的管理作風、缺乏靈活性和創建性，大多是由上而下的集權主義決策方式，缺乏民眾參與。各個法律之間也不一致，因而法律也就得不到貫徹及落實。而台灣政府雖然支持、承認《世界原住民族權利宣言》，但在立修法和政策實踐方面，似乎仍有許多有待發揮和努力之處。

  

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