陳怡萱

澳洲麥覺理大學地理學博士、政大民族學系碩士與學士。現職國立政治大學土地政策與環境規劃碩士原住民專班專案助理教授。研究領域為原住民族土地權、共同資源管理、文化地理學。長期與泰雅族人一同工作，研究區域主要為新竹縣尖石鄉。

壹、 前言

土地是原住民族生活的根本，土地承載了族人的歷史、文化和慣習，臺灣的原住民族遠在漢人殖民者來就已經定居在這片土地上，發展其獨有的土地文化。但臺灣的原住民族從十六、十七世紀開始便接連遭遇不同殖民者，殖民者或用誘拐欺騙、或用強取豪奪，步步侵占屬於原住民族的土地。本文主要聚焦在泰雅族的案例，泰雅族世居於臺灣中部至北部的高山中，在日治時期之前因天然地形屏障，鮮為殖民者所知。日治時代時的理蕃政策透過軟硬兼施的策略逐步進逼泰雅族傳統領域，透過駐在所與蕃童教育所的設立，殖民者的勢力開始滲透進泰雅族部落。除此之外，日治時代總督府對於原住民土地的政策基本上是以「無主地」為論調，透過大規模的林野調查與整理事業、將臺灣的林野地分為「不要存置林野」─可供財團開發的森林地、「要存置林野」─現代國有林班地的前身、「準要存置林野」─現代原住民族保留地的前身。雖然日本總督府將臺灣的林野切割成不同用途用地，大規模地限縮泰雅族及其他原住民族的生活空間，但日治時代的準要存置林野起碼仍維持在部落集體共有的土地狀態。1945年中國國民黨所領導的中華民國政府占有臺灣後所實施的土地登記制度，開啟了將原住民族土地權私有化的濫觴。

 

1946年4月5日，臺灣行政長官公署發布「所有土地權利人應依限向所在地土地整理處申報登記」向人民宣達即將開始辦理土地權利憑證繳驗（李志殷，2003：75）。此次登記公告時間僅短短一個月，儘管後有行政命令允許展期，但李志殷（2003）的研究指出至多僅展期到1946年同年12月。但是在原住民族區域，土地的權利狀態卻尚未明確。1958年至1966年政府才開始進行保留地籍測量和土地利用測量（陳憲明，1986：11），1966年政府開始了保留地私有化政策、賦予個人所有權，依照官大偉（2014：13）的見解，此舉裂解了保留地使用的集體性。

 

原住民族的土地在殖民的過程中，從原先慣習法到後來被日本人限縮到零星範圍─惟土地仍保持在集體權的權利狀態，直到國民黨政府來臺之後開始實施土地私有化的登記政策，將原住民族集體所擁有的傳統領域切割成個人所有的權利狀態，且須對原住民族的土地權影響深遠。首先，在原住民族的土地概念中，有許多土地是共有的。以泰雅族的案例來說，聖山、獵場、射魚的河流皆是部落或氏族所集體共有，沒有單一的泰雅族人能夠去主張那些區域的所有權，但是中華民國現行的土地登記制度卻沒有辦法去承認或容納泰雅族的集體土地權（Chen and Howitt, 2017）。此外，將原住民族土地使用的集體性限縮、簡化為以漢人為中心私人財產權忽視了原住民族部落在傳統領域使用與管理上的主體性。本文將介紹非原住民如何透過殖民政府制度性的安排進入尖石鄉，進而取得土地產權的過程。最後將探討如何因應原住民族土地權的當代困境，本文的田野地點尖石鄉為泰雅族的傳統領域，也是山地原住民鄉。據原民會2019年5月統計居住於鄉內的泰雅族人口數為8,423人，但是在非原住民居民的部分則缺乏確切統計數據。羅文君（2017：132）用2014年鄉長選舉的資料估計鄉內據投票資格的非原住民約占尖石鄉總投票人數的17%，由此可見非原住民在尖石鄉的政治影響力相當可觀。最後，因遵守田野倫理之故，在本文中的人名與地名都將以匿名或化名處理。

貳、 個案研究

在筆者的田野調查經驗中、每當問及報導人尖石鄉內有哪些土地是非原住民在使用，K村的一塊山頭和尖石鄉的舊鄉公所是常被提及的案例。首先是尖石鄉K村的一塊山頭，在部落族人口述中這塊土地現在是為「金蘭醬油」所管理。在官大偉、蔡志偉、林士淵（2015）紀錄了這尖石鄉地政業務專業人士對於這個案子的理解：

周○○：（…）還有○○那邊也是私有地，那邊是薰衣草森林，那邊以前是金蘭醬油。聽說新竹機場要建軍用機場，國家就劃一個地方給他們，跟他換地。（官大偉、蔡志偉、林士淵，2015：168）

楊○○：「有幾個地方：第一個是金蘭醬油的土地，金蘭醬油和新竹殖產是同一個老闆，民國四十年左右政府要用新竹殖產在別的地方的土地，用尖石的國有地跟它換，這塊地在尖石鄉的○○小段，在現在的薰衣草森林餐廳附近，當時老闆帶了很多客家人進來種茶、造林、種甘薯等等，用三七五租約將地租給這些農民，有些租約到現在還持續。這個老闆還有做木材生意，公司叫做○○公司，做尖石的木材生意。後來，老闆在山上蓋了一個廟，叫做○○○，這個山上現在還立有老闆的銅像。」（官大偉、蔡志偉、林士淵，2015：183）

在訪談的紀錄中可以看到報導人中認為這塊物在尖石鄉K村的山頭之所以會屬於金蘭醬油是因國民政府與其交換土地。不過當爬梳後羅文君（2017）和王學新（2018）的研究後卻揭開了一個不同的故事，其研究中揭示了這塊由金蘭醬油持有的土地在日治時代就早已有財團進駐。1923年日本官紳早川鐵冶向臺灣總督府提出了在新竹州竹東郡蕃地????（日文片假名，發音為kalapai）的豫約賣渡許可地申請。

所謂的「豫約賣渡」是臺灣總督府在1910年代至1920年代晚期所提出的土地放領政策（張怡敏，2013），臺灣總督府為達「殖產興業」、開發山林之目標，在討伐原住民族後隨即進行森林林野調查，分出官有與民有，除一部分準要存置林野（又名蕃人所要地）外，皆將其委由資本家經營，並附帶命令條件，限定業者於一定期限內開墾成功後，即讓其低價購得土地，此即「豫約賣渡」（王學新，2010）。1923年日本官紳早川鐵冶與臺灣桃園仕紳鐘番申請了這塊面積共計286甲位於現在尖石鄉K村範圍內的山頭（見圖1），並獲得總督府許可，規定於限期1930年開墾完成。在達成開墾目標後，成功於1931年取得「成功賣渡」許可（詳見王學新，2018：58-59）。

所謂的「豫約賣渡」是臺灣總督府在1910年代至1920年代晚期所提出的土地放領政策（張怡敏，2013），臺灣總督府為達「殖產興業」、開發山林之目標，在討伐原住民族後隨即進行森林林野調查，分出官有與民有，除一部分準要存置林野（又名蕃人所要地）外，皆將其委由資本家經營，並附帶命令條件，限定業者於一定期限內開墾成功後，即讓其低價購得土地，此即「豫約賣渡」（王學新，2010）。1923年日本官紳早川鐵冶與臺灣桃園仕紳鐘番申請了這塊面積共計286甲位於現在尖石鄉K村範圍內的山頭（見圖1），並獲得總督府許可，規定於限期1930年開墾完成。在達成開墾目標後，成功於1931年取得「成功賣渡」許可（詳見王學新，2018：58-59；羅文君，2017：26-28）。

圖1為1928年由殖產局山林課所調查新竹州準要存置林野的位置，在這幅地圖中已經可以看到由早川鐵冶申請豫約賣渡的山頭已經被標誌在地圖中綠色的區塊（見圖中咖啡圈處）。在開墾成功取得所有權後，1932年早川鐵冶更換代理人，改與臺灣桃園仕紳鐘番合力開發後續開墾事業¹ 。鐘番為日治時代桃竹苗著名仕紳，曾任新竹州會議員、新竹殖產株式會社專務理事並於1936年創立了大同商事株式會社─專門販賣醬油，現在金蘭醬油的前稱（轉引自：羅文君，2017：28）。在戰後土地進行總登記時，這塊位在尖石鄉K村的山頭便登記為新竹殖產股份有限公司所有。後在1971年時這塊土地被設定為以120萬的價格貸款給金蘭醬油食品股份有限公司² ，這便是部落族人現在口傳那塊山頭為金蘭醬油所有之故。

 

日治時代的原住民族土地政策至今都深切影響臺灣當代原住民族土地議題，日治時代的「豫約賣渡」制度為外來財團資本被大規模引入原住民族傳統領域之濫觴；日治時代所進行的林野調查分類所劃設準要存置林野的範圍成為現在原住民族保留地的前身。在尖石鄉，直到約莫五、六年前鄉公所都是位在一塊鄉內的私有地上，每年須向地主繳付大筆租金，值得注意的是、這塊私有地非私有保留地，而是一般的私有地、為非原住民所持有。為了降低鄉公所每年須繳納大筆租金的負擔，約莫五、六年前鄉內在附近的國有保留地興建新的鄉公所、現已搬遷進新辦公大樓。在筆者田調的過程中時常聽到部落族人不解地問：「為什麼以前舊的鄉公所所在的位置是非保留地？」當去調閱土地地籍異動索引時，筆者發現舊鄉公所的所在地早上1962年早已被登記為某位劉姓先生所有，登記的時間遠早於保留地總登記的時間。官大偉、蔡志偉、林士淵（2015）中紀錄了尖石鄉地政業務專業人士對這個案例的理解：

楊○○：但以前的鄉公所是一位姓○的前關西鎮長的私有地，鄉公所還要付租金給他，連同鄉公所和鄉公所往內灣的方向到外環道路口的土地，也都是他的土地，這裡的居民（都是平地人）都要付租金給他…這位○姓的前關西鎮長，以前是代書，政府放領土地，別人不知道，他全部申請登記到他的名下。（官大偉、蔡志偉、林士淵，2015：183）

圖1：豫約賣渡地與準要存置林野。〈日治時代「要存置林野」及「準要存置林野」相關資料〉竹東調查區：新竹州竹東郡及新竹郡，附圖編號：樹杞林B（局部）。原件典藏機構：行政院農業委員會林務局；數位化執行單位：中央研究院人文社會科學中心。（資料來源：修改自羅文君，2017：27）

舊尖石鄉公所的土地已經被登記為私人土地是不爭的事實，但筆者更加關注一件事實─為何尖石鄉鄉內的地段會有非保留地的地段存在？圖2是尖石鄉前山的地籍圖套疊航照影像圖，在圖的左半邊可以看到一個黃色的斷面、上面的數字是地號，從黃色斷面左邊是屬橫山鄉內灣段（舊名南河段），為非保留地；右手邊才是尖石鄉嘉樂段，為保留地。

 

關於為何尖石鄉中會有非保留地的地段，官大偉、蔡志偉、林士淵（2015）紀錄了一個說法：

周○○：尖石文物館從斜角到以前地政辦公室是保留地，前面不是保留地，前面是屬於嘉樂段，我知道的是以前公部門都是非原住民，他們可能比較聰明，把那邊規劃為內灣段。我們原住民保留的行政區域是到現在在修大橋那邊（以前檢查哨那邊），以前怎麼變成內灣段我也不清楚，那是私有地不是保留地。（官大偉、蔡志偉、林士淵，2015：168）

圖2：尖石鄉前山的地籍圖套疊航照影像圖。（資料來源：陳怡萱提供）

 

圖3：日治時代準要存置林野調查圖與Google Earth疊圖。（資料來源：陳怡萱提供）

儘管在鄉內人士的口述中尖石鄉內之所以會有非原住民保留地的地段存在是因為戰後初期情況混亂、地方有力士紳圖利自己所私自劃設。不過當筆者去翻閱日治時代時代殖產局山林課所調查的地圖時（見圖1），卻發現在圖中最左邊將準要存置林野畫出兩條界線（圖1中左邊藍色圈）將紅線以外的區域排除在準要存置林野之外。當中圖1與Google Earth疊圖後，卻發現這條界線與現在內灣段與嘉樂段的地籍界線大致相符。由此可見鄉內人士所流傳的說法不一定準確，這條地段的分段線有可能在日治時代進行林野分類調查時即被劃出準要存置林野，因此在戰後也被劃出保留地範圍內。不過這只是筆者初步的判斷，尚需更多的研究佐證。

參、 結語

本期原住民族文獻以「原住民族土地納入國家管理之過程」方面為專題，透過釐清原住民族土地使用之規範、流失過程、遭奪取手段、社會背景、法律及慣俗，以瞭解原住民族土地納入國家管理之過程，期能重建臺灣的土地史觀。在本文中可以看到外來資本是如何透過殖民政府制度性的安排進入泰雅族的傳統領域，從日治時代的森林計畫事業將臺灣的山林區分成準要存置林野、不要存置林野、要存置林野為開端，外來者的資本被引入泰雅族的傳統領域，直到國民黨政府來臺後所實施的土地登記政策，將位於泰雅族傳統領域中的土地登記為私人地，這整個歷史的過程著實是當地政府和社會所需要反思的。在臺灣轉型正義思潮興起的現在，由殖民政府所主導的不正義原住民土地政策對於原住民族造成莫大的傷害。在本文中提及的兩個案例都是土地已經登記為私人所有，在2017年2月18日由原住民族委員會所公布的原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法第3條中將「原住民族傳統領域土地」定義為：「指經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與墾耕或其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍之公有土地。」顯然本文中所提及的案例儘管位在泰雅族傳統領域內、而兩塊私有地的利用確實對在地泰雅族人產生影響，但礙於現行法規這兩塊土地卻不能劃入傳統領域的範圍內。

 

要突破法制上將傳統領域劃設範圍僅限於公有地的困境需要從多方著手。筆者認為私人所有的土地固然以國家的層次來講需要保障該地主的財產權，但與此同時，原住民族也具有對其傳統領域的集體規劃權。2013年所公告實施的全國區域計畫中提及：

「鑑於當前…或原住民族土地等地區，因具有地理環境或特殊性，其土地使用方式有別於 其他土地，且其空間大多跨越數個直轄市、縣（市）空間範圍，爰有必要針對該類型土地以整體性觀點進行考量。是以，內政部得會商目的事業主管機關擬定各類型特定區域計畫，考量目的事業主管機關需求，研訂土地利用基本原則，納入本計畫。」

特定區域計畫的劃設不啻是一個將部落集體的共識規劃與現行法制體系結合的方法，如此一來，儘管原住民族傳統領域內有部分私有地或由非當地原住民族使用的土地，部落仍可透過執行特定區域計畫來行使對傳統領域的集體規劃權。2018年內政部區域計畫委員會公告通過全臺首個原住民族特定區域計畫—「泰雅族鎮西堡及斯馬庫斯部落案」。筆者以為在當代轉型正義的風潮中，除了回顧過去，更須展望未來；在回顧原住民族的土地如何被不正義地移轉到非原住民的歷史過程中，臺灣社會也須積極尋求在當代法制中實踐原住民族土地權的方案，在土地相關法制中架構出以規劃權為上位的框架，可以將原住民族的傳統領域進行集體規劃，如此一來不論傳統領域境內是否已有非原住民居住、買地、租賃的私有地，仍舊能進行以原住民族為主體的整體規劃，進而創造原住民族與非原住民族共榮共存的未來臺灣。

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• 參考文獻：
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• 1. 王學新（2010年03月12日）。日治時期本島人資本進入「蕃地」開墾之例。國史館臺灣文獻館電子報（悅讀檔案），第50期。取自https://www.th.gov.tw/epaper/site/page/50/665
• 2. 王學新（2018）。日治時期新竹地區蕃地拓殖過程與原客關係。客家委員會獎助客家學術研究計畫成果報告，未出版。取自https://cloud.hakka.gov.tw/site/hakka/public/attachment/107A0023_1.pdf
• 3. 李志殷（2003）。臺灣光復初期土地權利憑證繳驗工作之研究（未出版之碩士論文）。國立政治大學地政研究所，臺北市。
• 4. 官大偉（2014）。原住民族土地權的挑戰：從一個當代保留地交易的區域研究談起。考古人類學刊，80，7-52。
• 5. 官大偉、蔡志偉、林士淵（2015）。原住民保留地土地政策調查研究 -非原住民使用總登記為原住民保留地問題研析。原住民族委員會委託研究期末報告。臺北市：原住民族委員會。
• 6. 張怡敏（2013）。臺灣總督府「豫約賣渡」政策執行之研究—以「新竹」、「苗栗」地區為中心。客家委員會獎助客家學術研究計畫成果報告，未出版。取自https://cloud.hakka.gov.tw/site/hakka/public/Attachment/422011503871.pdf
• 7. 陳憲明（1986）。臺灣北部高冷地區農業土地利用的研究。台師大地理研究報告，12，103-142。
• 8. 臺灣新民報社編（1937）。臺灣人士鑑。臺北：臺灣新民報社
• 9. 羅文君（2017）。山地鄉的平地客家人—以新竹縣尖石鄉前山地區客家住民之經濟活動為核心之研究（未出版之碩士論文）。國立政治大學民族學系，臺北市。
• 10. Chen, Y.-S. and R. Howitt（2017）. Communal Title and Indigenous Property Rights as a Challenge for Taiwan’s Land Title Systems: insights from the Australian experience. Journal of Geographical Research 66, 31-46.
• 
  
• [註1]   官有原野豫約賣渡許可地一部返地願並成功賣渡願許可?件（早川鐵冶）」（1933年03月01日），〈昭和八年永久保存第九卷〉，《臺灣總督府檔案》，國史館臺灣文獻館，典藏號：00004170002。
• [註2]   此處資訊來源為筆者調閱地籍資料所得。