【作者介紹】
詹素娟
中央研究院臺灣史研究所副研究員
2017年2月18日，原住民族委員會因公告「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」的第三條「原住民族傳統領域限公有土地」，引發原住民抗爭與社會議論；但「傳統領域」與日治時代的「蕃地」有何不同？所謂「山地保留地」如何形成？平地原住民的土地經歷何種過程以致限縮？若能回溯到世紀初以來的變化，或許更能釐清當代土地現象的脈絡。因此，本文擬簡要說明日治時期「蕃地」的形塑過程，東臺灣編入普通行政區後「平地蕃」的土地限縮情形，「蕃人所要地」的劃設，作為族人或學界關於「傳統領域」爭議的參考資訊。
一、日治初期的「蕃地」形構
政權轉換，新領臺灣的日本人如何看待島嶼的空間結構？我們由明治28年（1895）9月臺灣總督府首任民政局長水野遵呈給總督樺山資紀的施政報告《臺灣行政一斑》，可以看出端倪。在他的意見中，臺灣的地表可概分為「既開地」、「蕃地」，人民則有「土人」、「蕃人」兩種。在當時的分類下，「既開地」的住民視為「土人」，置放在地方行政架構下考量；「蕃人」則指「蕃地」住民，與「蕃地」一起作為殖產（農林）事務的對象，並與礦業、樟腦業、農業、漁業，及事涉山林原野的「蕃人撫育」、「撫墾署」等部門共同思考。
這個日人領臺第一時間所定義的「蕃地」，隨後即開始界線化與特殊化的過程，約可分為兩個階段：一是「蕃地」的空間性質經由法令與相關措施逐漸確定，其界線則在土地調查的過程中從旁推定，而從清代廣義的「界外番地」質變為特別行政區的「蕃地」（見圖1），且各原住民族的活動範圍亦在調查工程中開始界線化；二是東臺灣的土地整理與原住民土地限縮。而在前述基礎上，官方為了進一步掌控「蕃地」資源，施行了「蕃人所要地」的劃定，使原住民的「傳統領域」與「土地持有」徹底分割。
當此之時，針對中央山地的人群與地域空間，總督府仍處於武力討伐、交易綏撫、開路設警、慣習調查、地圖測繪等階段；對「蕃地」住民、部落的土地持有問題，還無法展開具體的規劃。相對之下，向來「民蕃雜處」的東臺灣（今花東兩縣非蕃地區域）先期展開了土地整理與平地原住民土地持有問題的處理。
圖1 日治時代的「蕃地」特別行政區
二、東臺灣的土地整理（1910-1925）
（一）「民蕃雜處」與林野整理的發動
明治37年（1904），臺東廳即以「臺東廳與他廳情況相異，蕃社民庄錯綜，甚至兩者相雜處」文辭，描述當地「民蕃雜處」的狀態。
總督府自明治43年（1910）始，以二階段方式（1910-1914、1915-1925）對西部平原以外尚未完成調查的地區，展開精密測量、臺帳登記等地籍整理事業，以達成臺灣全土地籍整理的目標，此即林野整理事業。這次調查，以介於山地與平原之間、淺山丘陵地帶的林野為主，兼及總督府支配下的部分「蕃地」，以及如東部這般尚未經過土地調查的「未查定地」。
（二）設置日人移民基地的土地整理事業
明治40年代，總督府在仔細評估調查結果後，決定選擇東部作為建立「大和民族模範農村」的基地。以此為準，總督府一方面對本島人對東部土地的取得採消極閉鎖主義，其次則是為取得執行移住政策的「集團地」（大面積且所有權完整的土地），對東部「平地蕃」進一步限制，以取得廣大剩餘土地的支配權。
其中，與本文特別相關者是「土著部落整理區域」；其中，針對原住民，總督府計算出各部落需要的總面積，集中整理於部落附近。但經實地調查後，總督府發現「平地蕃」有數十人或數百人共有土地的情況，因此決定「分割共業地」，並登錄在「土地臺帳」上。然而，這樣的規劃與整理，對平地原住民的土地使用與地權觀念造成巨大影響。一者，原住民的傳統生計係採燒墾、輪耕型態，並輔以狩獵活動，耕地、獵場四處散佈是很自然的事。但透過土地整理，官方以每戶3甲7分的標準估算部落所需土地並集中於部落周邊後，原住民只好被迫轉向以定耕農業為主的生計型態；而其土地原本沒有實際境界線，卻因土地利用範圍的劃定而受到限制。再者，官府估算出來的部落土地，周邊多環繞創造出來的官有地，未考慮日後人口增長對土地的需求。
因此，從國家的立場來看，共業地的分割，固然可以處置曖昧的共有地問題，也是稅收、管理的必要條件；但對原住民來說，卻是傳統財產觀念的崩解，連帶也影響到相關的社會文化。而家戶土地狹小，一方面促使耕地零細化，「平地蕃」的勞動力也從土地釋放出來，為國家所應用。
三、「蕃人保留地」的形成（1925-1935）
大正初期（1916-1917），「蕃地」治安日漸平穩，各地隘勇線漸次裁撤，到大正9年（1920）幾已完全消失。當此之時，林野整理事業得以轉向中央山地，處置總督府最在意的山林資源。因此，自大正14年（1925）起，總督府針對蕃地山林，施行地籍整理事業，此即「森林計畫事業」。
（一）「森林計畫事業」的空間分類（1925）
所謂「森林計畫事業」，係指總督府自大正14年度（1925）起，針對廣闊林野進行治水調查、區分調查等事業。其中，「區分調查」是地籍整理的核心，依治水、國土保安等目的，將臺灣山林區分成「要作為國有而存置者」（要存置林野）與「不要作為國有而存置者」（不要存置林野）兩類。
然而，此一土地分類必須面對「蕃人占有地」的事實與問題的解決。昭和3年（1928），總督府先提出相關法令作為「蕃人占有地」的認定標準；繼而，依需要保存程度的不同，將林野地區分為「要存置林野」、「準要存置林野」與「不要存置林野」；再以「準要存置林野」名目，解決「蕃人占有地」問題。林野區分調查後的面積統計，請參照表1。
表1：昭和5年（1930）林野區分類別與面積統計（資料來源：轉引自李文良，〈帝國的山林──日治時期臺灣山林政策史研究〉（國立臺灣大學歷史學研究所博士論文，2001），頁192。）
|
區分項目
|
預定案
|
實際區分結果
|
|
面積
|
百分比
|
面積
|
百分比
|
|
要存置林野
|
638,000
|
79%
|
1057,129
|
82%
|
|
準要存置林野
|
115,000
|
14%
|
147,443
|
11%
|
|
不要存置林野
|
55,000
|
7%
|
77,934
|
6%
|
|
合計
|
808,000
|
100%
|
1282,506
|
100%
|
（二）從「準要存置林野」到「蕃人保留地」（1930）
「準要存置林野」的所有者是國家，原住民只有使用權，並無所有權。再者，保留地範圍的估算，係參酌「北海道開拓移民」步的標準，再考量臺灣山地實況，適度增加所需面積，最後決定以每人3公頃為標準。
此種以定耕農墾為標準的估算方式，說明主事者一方面對原住民生計型態的陌生，也反映總督府希望山地住民變成農民的期待。只是，此一預期與原住民現實生活有所落差，保留地的適用因此產生各種問題。此外，調查當時以每人3公頃的比例，將現耕地與附近地區畫於5萬分之一地形圖上，以決定官、蕃地界。然而，此一做法完全忽略了與燒耕、輪作慣習相關的休耕地。
（三）「蕃地開發調查事業」對「蕃人所要地」的調查與調整（1930-1935）
昭和5年（1930）起，主管理蕃事務的警務局，展開為期五年的「蕃地開發調查事業」；該調查，主要分為「蕃人調查」、「蕃人所要地調查」。調查展開後，調查隊發現，當初在施行區分調查時，未考慮原住民的農業型態，僅以耕作地為考量；一旦現耕地地利衰退，原住民只能放棄現耕地，移轉到未墾地或原先的休耕地，並在附近築屋居住，造成圖面畫定的保留地與現實不符。再者，調查隊也未注意部落內部個人土地座落與多寡的差異，如原本擁有廣大土地的人，卻與小面積持有人獲得同樣的土地，忽略了部落社會的貧富不均問題。
無論如何，藉由昭和5-10年（1930-35）「蕃地開發調查」後查定的「蕃人所要地」，面積上較能符應該調查原訂24萬甲、8萬蕃人、每人3公頃的理想；也因注意土地品質的差異，較接近土地的利用現狀。表2即為「蕃人所要地」查定後的面積，及其與「蕃地」面積的比例呈現（見圖2）。然而，其後續因集團移住實施造成的土地配置變化，此處無法盡述，只能留待來日。
表2：日治後期「蕃人所要地」面積（資料來源：轉引自林淑雅，〈解╱重構台灣原住民族土地政策〉（臺北：臺灣大學法律學研究所博士論文，2007），頁3-5。）
|
種類
行政區
|
蕃地
（1934）
|
蕃人所要地
（1939）
|
蕃人所要地
佔蕃地比例
|
|
台北州
|
177,262.5931
|
35,918.7792
|
20%
|
|
新竹州
|
188,556.5486
|
69,630.2282
|
37%
|
|
臺中州
|
390,335.4247
|
28,684.2186
|
7%
|
|
臺南州
|
44,111.0360
|
10,433.8718
|
24%
|
|
高雄州
|
294,773.6636
|
16,133.5118
|
5%
|
|
臺東廳
|
231,208.4515
|
76,026.0668
|
33%
|
|
花蓮港廳
|
339,459.8533
|
40,487.4388
|
12%
|
|
總計
|
1,665,707.5708
|
277,314.1692
|
17%
|
四、歷史轉折前夕的原住民土地特徵
在1945年歷史再一次轉折前夕，臺灣原住民的傳統生活空間與土地所有或使用，已經產生鉅大的變化。東臺灣平地原住民的傳統領域，因國家為取得大面積且所有權完整的土地，受到限縮與包圍，共有土地的文化亦因個別登錄分割，造成生計型態改變，人力也從土地分離出來，為國家所用。以中央山地為主的「蕃地」特別行政區，經外部界限的多次釐清、內部理蕃道路的切割與警察駐在所的分布，廣大山林成為國家取得資源的標的。而基於「蕃人占有地」的事實，國家遂在土地分類中開創出「蕃人所要地」項目，作為山地原住民部落的生活倚仗。
綜而言之，日治時代警察與人類學者調查繪製的各原住民族傳統領域，其空間範圍、性質與「蕃地」、「蕃人保留地」的關係，不但有山地原住民、平地原住民之別，也在不同時間階段有複雜的變動。本文所述，大致為臺灣原住民生活領域在國家介入後的變化脈絡，細節大多省略，謹作為原住民族土地課題的歷史說明。
