:::
首頁/文獻電子期刊/期刊內容

日治時代原住民的土地變遷 文獻評介 31 2017/04

文/詹素娟

【作者介紹】

詹素娟

中央研究院臺灣史研究所副研究員

 

 

 

 


2017年2月18日,原住民族委員會因公告「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」的第三條「原住民族傳統領域限公有土地」,引發原住民抗爭與社會議論;但「傳統領域」與日治時代的「蕃地」有何不同?所謂「山地保留地」如何形成?平地原住民的土地經歷何種過程以致限縮?若能回溯到世紀初以來的變化,或許更能釐清當代土地現象的脈絡。因此,本文擬簡要說明日治時期「蕃地」的形塑過程,東臺灣編入普通行政區後「平地蕃」的土地限縮情形,「蕃人所要地」的劃設,作為族人或學界關於「傳統領域」爭議的參考資訊。

 

一、日治初期的「蕃地」形構

 

政權轉換,新領臺灣的日本人如何看待島嶼的空間結構?我們由明治28年(18959月臺灣總督府首任民政局長水野遵呈給總督樺山資紀的施政報告《臺灣行政一斑》,可以看出端倪。在他的意見中,臺灣的地表可概分為「既開地」、「蕃地」,人民則有「土人」、「蕃人」兩種。在當時的分類下,「既開地」的住民視為「土人」,置放在地方行政架構下考量;「蕃人」則指「蕃地」住民,與「蕃地」一起作為殖產(農林)事務的對象,並與礦業、樟腦業、農業、漁業,及事涉山林原野的「蕃人撫育」、「撫墾署」等部門共同思考。

 

這個日人領臺第一時間所定義的「蕃地」,隨後即開始界線化與特殊化的過程,約可分為兩個階段:一是「蕃地」的空間性質經由法令與相關措施逐漸確定,其界線則在土地調查的過程中從旁推定,而從清代廣義的「界外番地」質變為特別行政區的「蕃地」(見圖1),且各原住民族的活動範圍亦在調查工程中開始界線化;二是東臺灣的土地整理與原住民土地限縮。而在前述基礎上,官方為了進一步掌控「蕃地」資源,施行了「蕃人所要地」的劃定,使原住民的「傳統領域」與「土地持有」徹底分割。

 

當此之時,針對中央山地的人群與地域空間,總督府仍處於武力討伐、交易綏撫、開路設警、慣習調查、地圖測繪等階段;對「蕃地」住民、部落的土地持有問題,還無法展開具體的規劃。相對之下,向來「民蕃雜處」的東臺灣(今花東兩縣非蕃地區域)先期展開了土地整理與平地原住民土地持有問題的處理。

 

描述: 二萬分之一臺灣堡圖地域範圍

1 日治時代的「蕃地」特別行政區

 

二、東臺灣的土地整理(1910-1925

 

(一)「民蕃雜處」與林野整理的發動

 

明治37年(1904),臺東廳即以「臺東廳與他廳情況相異,蕃社民庄錯綜,甚至兩者相雜處」文辭,描述當地「民蕃雜處」的狀態。

 

總督府自明治43年(1910)始,以二階段方式(1910-19141915-1925)對西部平原以外尚未完成調查的地區,展開精密測量、臺帳登記等地籍整理事業,以達成臺灣全土地籍整理的目標,此即林野整理事業。這次調查,以介於山地與平原之間、淺山丘陵地帶的林野為主,兼及總督府支配下的部分「蕃地」,以及如東部這般尚未經過土地調查的「未查定地」。

 

(二)設置日人移民基地的土地整理事業

 

明治40年代,總督府在仔細評估調查結果後,決定選擇東部作為建立「大和民族模範農村」的基地。以此為準,總督府一方面對本島人對東部土地的取得採消極閉鎖主義,其次則是為取得執行移住政策的「集團地」(大面積且所有權完整的土地),對東部「平地蕃」進一步限制,以取得廣大剩餘土地的支配權。

 

其中,與本文特別相關者是「土著部落整理區域」;其中,針對原住民,總督府計算出各部落需要的總面積,集中整理於部落附近。但經實地調查後,總督府發現「平地蕃」有數十人或數百人共有土地的情況,因此決定「分割共業地」,並登錄在「土地臺帳」上。然而,這樣的規劃與整理,對平地原住民的土地使用與地權觀念造成巨大影響。一者,原住民的傳統生計係採燒墾、輪耕型態,並輔以狩獵活動,耕地、獵場四處散佈是很自然的事。但透過土地整理,官方以每戶37分的標準估算部落所需土地並集中於部落周邊後,原住民只好被迫轉向以定耕農業為主的生計型態;而其土地原本沒有實際境界線,卻因土地利用範圍的劃定而受到限制。再者,官府估算出來的部落土地,周邊多環繞創造出來的官有地,未考慮日後人口增長對土地的需求。

 

因此,從國家的立場來看,共業地的分割,固然可以處置曖昧的共有地問題,也是稅收、管理的必要條件;但對原住民來說,卻是傳統財產觀念的崩解,連帶也影響到相關的社會文化。而家戶土地狹小,一方面促使耕地零細化,「平地蕃」的勞動力也從土地釋放出來,為國家所應用。

 

三、「蕃人保留地」的形成(1925-1935

 

大正初期(1916-1917),「蕃地」治安日漸平穩,各地隘勇線漸次裁撤,到大正9年(1920)幾已完全消失。當此之時,林野整理事業得以轉向中央山地,處置總督府最在意的山林資源。因此,自大正14年(1925)起,總督府針對蕃地山林,施行地籍整理事業,此即「森林計畫事業」。

 

(一)「森林計畫事業」的空間分類(1925

 

所謂「森林計畫事業」,係指總督府自大正14年度(1925)起,針對廣闊林野進行治水調查、區分調查等事業。其中,「區分調查」是地籍整理的核心,依治水、國土保安等目的,將臺灣山林區分成「要作為國有而存置者」(要存置林野)與「不要作為國有而存置者」(不要存置林野)兩類。

 

然而,此一土地分類必須面對「蕃人占有地」的事實與問題的解決。昭和3年(1928),總督府先提出相關法令作為「蕃人占有地」的認定標準;繼而,依需要保存程度的不同,將林野地區分為「要存置林野」、「準要存置林野」與「不要存置林野」;再以「準要存置林野」名目,解決「蕃人占有地」問題。林野區分調查後的面積統計,請參照表1

 

1:昭和5年(1930)林野區分類別與面積統計(資料來源:轉引自李文良,〈帝國的山林──日治時期臺灣山林政策史研究〉(國立臺灣大學歷史學研究所博士論文,2001),頁192。)

區分項目

預定案

實際區分結果

面積

百分比

面積

百分比

要存置林野

638,000

79%

1057,129

82%

準要存置林野

115,000

14%

147,443

11%

不要存置林野

55,000

7%

77,934

6%

合計

808,000

100%

1282,506

100%

 

(二)從「準要存置林野」到「蕃人保留地」(1930

 

「準要存置林野」的所有者是國家,原住民只有使用權,並無所有權。再者,保留地範圍的估算,係參酌「北海道開拓移民」步的標準,再考量臺灣山地實況,適度增加所需面積,最後決定以每人3公頃為標準。

 

此種以定耕農墾為標準的估算方式,說明主事者一方面對原住民生計型態的陌生,也反映總督府希望山地住民變成農民的期待。只是,此一預期與原住民現實生活有所落差,保留地的適用因此產生各種問題。此外,調查當時以每人3公頃的比例,將現耕地與附近地區畫於5萬分之一地形圖上,以決定官、蕃地界。然而,此一做法完全忽略了與燒耕、輪作慣習相關的休耕地。

 

(三)「蕃地開發調查事業」對「蕃人所要地」的調查與調整(1930-1935

 

昭和5年(1930)起,主管理蕃事務的警務局,展開為期五年的「蕃地開發調查事業」;該調查,主要分為「蕃人調查」、「蕃人所要地調查」。調查展開後,調查隊發現,當初在施行區分調查時,未考慮原住民的農業型態,僅以耕作地為考量;一旦現耕地地利衰退,原住民只能放棄現耕地,移轉到未墾地或原先的休耕地,並在附近築屋居住,造成圖面畫定的保留地與現實不符。再者,調查隊也未注意部落內部個人土地座落與多寡的差異,如原本擁有廣大土地的人,卻與小面積持有人獲得同樣的土地,忽略了部落社會的貧富不均問題。

 

無論如何,藉由昭和5-10年(1930-35)「蕃地開發調查」後查定的「蕃人所要地」,面積上較能符應該調查原訂24萬甲、8萬蕃人、每人3公頃的理想;也因注意土地品質的差異,較接近土地的利用現狀。表2即為「蕃人所要地」查定後的面積,及其與「蕃地」面積的比例呈現(見圖2)。然而,其後續因集團移住實施造成的土地配置變化,此處無法盡述,只能留待來日。

 

2:日治後期「蕃人所要地」面積(資料來源:轉引自林淑雅,解╱重構台灣原住民族土地政策〉(臺北:臺灣大學法律學研究所博士論文,2007),頁3-5。)

      種類

 

行政區

蕃地

1934

蕃人所要地

1939

蕃人所要地

佔蕃地比例

台北州

177,262.5931

35,918.7792

20%

新竹州

188,556.5486

69,630.2282

37%

臺中州

390,335.4247

28,684.2186

7%

臺南州

44,111.0360

10,433.8718

24%

高雄州

294,773.6636

16,133.5118

5%

臺東廳

231,208.4515

76,026.0668

33%

花蓮港廳

339,459.8533

40,487.4388

12%

總計

1,665,707.5708

277,314.1692

17%

   

 

四、歷史轉折前夕的原住民土地特徵

 

1945年歷史再一次轉折前夕,臺灣原住民的傳統生活空間與土地所有或使用,已經產生鉅大的變化。東臺灣平地原住民的傳統領域,因國家為取得大面積且所有權完整的土地,受到限縮與包圍,共有土地的文化亦因個別登錄分割,造成生計型態改變,人力也從土地分離出來,為國家所用。以中央山地為主的「蕃地」特別行政區,經外部界限的多次釐清、內部理蕃道路的切割與警察駐在所的分布,廣大山林成為國家取得資源的標的。而基於「蕃人占有地」的事實,國家遂在土地分類中開創出「蕃人所要地」項目,作為山地原住民部落的生活倚仗。

 

綜而言之,日治時代警察與人類學者調查繪製的各原住民族傳統領域,其空間範圍、性質與「蕃地」、「蕃人保留地」的關係,不但有山地原住民、平地原住民之別,也在不同時間階段有複雜的變動。本文所述,大致為臺灣原住民生活領域在國家介入後的變化脈絡,細節大多省略,謹作為原住民族土地課題的歷史說明。




(註1)本文係摘錄改寫自筆者2015年發表於監察院主辦,「104年原住民族土地權利保障研討會」的〈歷史中的原住民土地問題〉一文(2015731日)。受限於篇幅,原文諸多細節與引用文獻均予刪除,有興趣查閱的讀者,請參看原文。