陳張培倫

 

對於我國憲政體制而言，2005年通過實施的《原住民族基本法》（後稱《原基法》），意謂著民主化進程朝向多元文化民主的重大跳耀，為我國社會實踐族群共存共榮願景的正式開端。觀察這幾年來的發展，原住民族的生存處境雖有某種程度的改善，但該法的實踐過程，卻也不斷地受到社會各界嚴格檢視。如何看待這部具有準憲法地位的法典，浪漫主義或現實主義的立場，或許都有其所見之處，然若能先釐清創生該法的思想系譜源頭，或許更有機會辯證出一套可欲性、可行性兼具的實踐之道。

 

一、原住民族運動與《臺灣原住民族權利宣言》

 

1980年代無疑地是臺灣原住民族命運轉折點，趁著民主化進程初期各種社會運動風起雲湧之際，這個在歷史上文化久經壓抑、生存空間屢受侵奪的族群，終於有機會完整地說出自己的心聲，並要求國家社會或主流族群正視問題、積極回應。

 

這一段原住民族與國家體制或主流族群之間的衝撞對話歷程，即後人所熟知的臺灣原住民族運動。其間所提出的各種原住民族權利訴求，透過街頭吶喊抗爭、體制內外族人摩擦爭執與默契協作、以及主流族群有識之士協助，其理念漸進獲得認可並相當程度地化為國家體制的一部分，先是於1990年代憲改過程正名入憲，最終於《原基法》展現其完整面貌。

 

原住民族運動的主要訴求及其根本精神為何？或許由「臺灣原住民族權利促進會」於1988年所提出的《臺灣原住民族權利宣言》（後稱《宣言》）可略窺其貌。

該文件分成前言以及具體權利訴求兩個部分，其中有三個面向值得關注。首先，前言一方面聲明原住民族係南島語系成員之一，與自認為是炎黃子孫且屬漢族的主流族群不同；另一方面，則主張在外來勢力尚未入侵前，原住民族是臺灣島的主人，然因各個外來勢力所建立政權的壓迫，使其完全失去主人地位，面臨經濟剝削、社會歧視、政治壓迫、文化漠視等瀕臨滅族的危機。

 

此一立論意含著對歷史上各個統治政權殖民政策的反彈，無論是文化同化、土地自然資源掠奪乃至於主人地位的侵蝕，都是當今原住民族之所以陷入不利處境的主因，國家社會若不對症下藥，而只是恩給式地扶助政策，對該族群地位以及處境之改善，效果畢竟有限。

其次，在具體權利訴求方面，則指出原住民族有權決定自己的政治地位以及自由追求其經濟社會文化發展。觀其所列舉權利項目，除了一般基本人權保障之外，主要為對民族地位、歷史權利以及自主發展權利的肯認，換言之，這是一份原住民族個人權利以及民族集體權利並重的清單。具體而言，其權利項目包括正名、政治、文化、自治、土地自然資源、教育、語言、司法與社會發展等。

 

最後，綜合前述兩個面向，可以歸納出原運時期原住民族權利訴求的正當性基礎，分別為「文化差異論」與「歷史主權論」這兩個論點。也就是說，原住民族文化與主流族群漢族文化有別，同時，由於主流族群在國家社會上的主控地位，致使各種制度設計通常主要映現著優勢族群的偏好，原住民族此類少數族群勢必在看似齊頭平等的各種制度中陷入先天劣勢，故此，以適當的差異權利設計對治之，就有其必要性與正當性。

 

此外，為何原住民族在政治、文化、土地、教育等面向上有資格擁有自主發展的集體權利，其根本理由在於，原住民族歷史上本來就是具有獨立地位的部落政治實體，但就在殖民歷史過程中，此一地位及相應權利被外來者所侵蝕，而前述各項集體權利訴求，就只不過是某種程度地回復原住民族在歷史上本有的主人地位，要求大社會在攸關其族群集體發展的重要事項上，尊重其自主意願。

 

原運訴求的前述面向，對於當時尚未跳脫一般化或同化主義思維的大社會而言，可說是相當刺耳，不過，總的來看，儘管原運提出以尊重文化差異以及回復主人地位為核心的各類差異權利訴求，但並沒有要求脫離現有國家，而是在承認既有各族群均為國家主人的前提下，彼此相互尊重地共存於同一塊土地之上。換言之，原住民族某種程度地接受後來者所建立的主權體此一事實，但另一方面主張此一主權體應尊重、承認並某種程度地納入原住民族的歷史主權事實，亦即透過某種以族群集體為單元的互為主體性理念，對國家社會體制乃至於主權體本身進行重構工程。

 

二、憲法增修條文原住民族條款

 

對於原運而言，除了一開始的體制外抗爭，1980年代民主化進程中的本土化以及政黨政治路線，可以說是原運理念得以滲入並推動體制重構的重要觸媒。因其於這塊土地上的歷史先在地位，任何本土化論述、願景與社會政治改革藍圖，都很難迴避該族群；此外，由於政黨政治競逐民意的特性，也讓該族群訴求有機會躍上朝野政黨所主導政治改革議程，結合體制內朝野原住民菁英或對原住民族友善的政治人物，從中尋求突破點。

 

原運訴求雖然在1980年代末就開始獲得政府若干回應，但直到1990年代憲改工程啟動後，才開始有機會對國家體制造成實質影響，其中又以正名入憲與基本國策原住民族條款最為顯著。

 

早在1992年第二屆國民大會第一次臨時會，即有更動憲法增修條文中的「山胞」一詞為「原住民」之議，但直到1994年初時任總統李登輝於「原住民文化會議」中使用該詞，正名入憲萌現契機。隨後召開的二屆國大第二次臨時會，通過使用「原住民」，後又於1997年三屆國大第二次會議中修正為更具民族集體性格的「原住民族」。

 

在基本國策方面，1992年修憲時，就已列入「國家對於自由地區山胞之地位及政治參與，應予保障；對其教育文化、社會福利及經濟事業，應予扶助並促其發展。」1994年修憲時，與會代表更提出民族認定、自治、中央政府專責機關、民族議會、傳統命名權等修正建議，但最後並未成功納入之。

 

但是到了1997年修憲，則將該條款擴充為目前所見面貌，分別為「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。」以及「國家應依民族意願，保障原住民族之地位與政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展。」（第10條）

 

前述憲改成果，對原住民族而言有以下意義。首先，正名為「原住民族」，既擺脫了一般化政策時期「山胞」此一去民族化字眼，又彰顯該族群為臺灣土地原來主人的意涵，而且在1997年修憲所使用的「應依民族意願」此一表述方式，更形同承認該族群為一民族集體，無形中呼應了前述《宣言》中南島語系集體認同。

 

其次，1997年修憲所宣示的兩項基本國策，觀其內涵，可以分別稱之為「尊重多元文化條款」以及「尊重民族意願條款」，若將之與前述《宣言》所蘊涵的原權正當性基礎來看，兩條款幾乎對應著「文化差異論」與「歷史主權論」兩個論點。換言之，我們的國家透過憲法條文承認了原住民族差異文化，並宣示促成其維護發展。此外，條款文字雖迴避了主權、自主性等用語，但卻鋪陳了「國家應依民族意願」保障其政治地位並扶助該民族各面向的發展權利此一說法，形同默認了原住民族為族群自身事務的主人，其發展前景不能由國家或主流族群單為決定，這無疑是某種互為主體性地位理念的具現。

 

由前述分析來看，憲法增修條文中的原住民族條款，雖然在權利項目上稍顯抽象，尚未能具體回應諸如民族自治、中央政府專責機關、傳統命名權等特定權利訴求，但其意旨卻某種程度地承襲了原運精神，且在政治過程中，已對國家社會體制產生有意義的改變。

 

三、走向《原住民族基本法》

 

就在原住民族正名與權利條款入憲後不久，臺灣出現第一次政黨輪替，由於當時執政黨以建立原住民族與國家／政府間的新伙伴關係為其族群政策主軸，且立法院政黨席次分布有利於原住民立委操作槓杆原理，故在憲法增修條文原住民族條款的基礎上，以更為具體明確的法律界定原住民族權利的內涵，並據以指導國家各種法律與政策的建構方向，就成為後續體制變革的核心議題，《原基法》就是其最具體的成果。

 

不過，催生《原基法》的構想，在政黨輪替之前即已開展，最早可以追溯自前立委華加志、蔡中涵等人於1991年提案之《臺灣原住民保障基本法》，不過當時連原住民族都還沒有正名入憲，該提議遭擱置，直到第四、五兩屆立委任期，也就是政黨輪替之後，才又重新搬上檯面。當時主要有立委所提出的兩種版本《原住民族基本法》以及行政院所提出的《原住民族發展法》，最後於2005年通過現行35條版本，並以前者為名。

 

若從國會殿堂所留下來的文字紀錄來看，該法的出現，明顯為原運的延伸，類似《宣言》前言訴諸歷史傷痛的語法、用語不斷出現在草案文字以及議事發言紀錄，如果進一步歸納分析條文內容，更會發現前述原運思想理路的影子。

 

首先，如同原運權利訴求項目兼重個人基本人權以及民族集體權，《原基法》條文內容亦可約略區分為個人權以及集體權兩類側重傾向。譬如住宅政策（第16條）、工作權（第17條）、健康照顧權（第24條）、社會福利權（第26條）、都原政策（第28條）、司法權（第30條）等，都有很明顯的個人權性質。此外，譬如自治權（第4、5條）、教育權（第7條）、語言權（第9條）、傳播權（第12條）、傳統生物多樣性知識及智慧創作權（第13條）、土地與自然資源權（第20、21、22條）等，都有相當濃厚的集體權利色彩，其權利行使者主要為民族集體而非族群中的個別成員。

 

其次，《原基法》多處指出對原住民族差異文化的尊重，譬如原住民擁有基於文化之狩獵採集權利（第19條）、政府應尊重原住民族生活方式之選擇權利（第23條）、對原住民族傳統醫藥與保健方法的尊重（第24條）以及司法程序應尊重原住民族傳統習俗（第30條）等，這些規範很明顯是前述原運「文化差異論」的映現。

最後，除了前述集體權利特性之外，《原基法》至少有七項條文提及對原住民族集體意願之尊重，甚至還有條文明言特定事項應諮詢並取得原住民族同意（第21條）或不得違反原住民族意願（第31條）。就此表述方式而言，儘管沒有出現自決或主權之類用語，但原住民族的自主性獲得了肯定，無論自治、教育、土地自然資源或經濟政策等，均應尊重原住民族意願。若再搭配著該法立法理由說明，多處提及時任總統陳水扁政見《原住民族與臺灣政府新的夥伴關係》，而該文件又以承認原住民族自然主權為開頭，職是之故，若說《原基法》間接默認了原住民族的歷史主權或即主人地位，也並非毫無理據。

 

文字背後，《原基法》究竟是在什麼樣的思想脈絡下誕生，以上的分析已經非常清楚，集體權、文化差異論、歷史主權論等理念，始生於原住民族運動，集大成於這一部法典。當然，就如同前面鋪陳原運思想理路時所提到的，原運訴求的前述理念，對於大社會而言是相當刺耳的，由《原基法》後來的實踐過程來看，此一感受依舊十分明顯，甚至恐怕是該部原權法典能否落實的主要障礙，不過這又是另一主題，得專文為之。

 

 

 

【作者介紹】

陳張培倫

Tunkan Tansikian，布農族巒社群Sisui（清水）部落，臺大哲學博士，國立東華大學民族事務與發展學系副教授，目前借調原住民族委員會擔任政務副主任委員。專研政治哲學、研究倫理、原住民族權利、原住民族事務與公共哲學。