【編按】近年來，各界對於「國土計畫法」及「國土復育條例草案」有諸多的討論與爭議，至今尚未拍板定案。其實質內涵是著眼在自然環境以及全體社會的保護，但對於弱勢群體（如原住民）之生存與人文活動空間，卻未能顧及。美麗灣事件的發生與懸而未決，反映出這一塊空闕亟待被討論、補充的處境。

在幾經波折後，臺東縣政府於2013年3月恢復了「美麗灣度假村」的開發工程，度假村所在地的卑南鄉富山村居民，則以環評無效、復工違法為訴求，向法院提出行政訴訟。7月，高雄高等行法院裁定：美麗灣應予停工，以免繼續對杉原海岸的自然與文化生態造成無可挽回的破壞。

Bulrabulrak：「兩兄弟傳說」

臺東杉原海岸。（圖片來源╱地球公民基金會）

「美麗灣度假村」預訂地「杉原海岸」位於臺東縣卑南鄉富山村，是東海岸最長、面積廣大的沙灘，世居於此地的都蘭阿美族稱為fudafudak，卑南族則稱為bulrabulrak，兼有卑南族與阿美族血統的學者林志興指出，此一名稱由來，或許與「兩兄弟傳說」有些關聯：有一對兄弟在杉原海岸搭建青少年會所，禁止任何人靠近此地，否則格殺。這對兄弟的父親碰巧從知本前來探望，他帶著要贈給兒子的銅帽、沿著海岸行走，就在靠近會所之處，兩兄弟遠遠發現了，呼喊著請他不要走近。但這位父親並不知情，老遠走來的路上，對兒子高興地喊：「兒子呀，我來探望你們！」最後，這位父親因觸犯禁忌，仍為兒所殺。bulrabulrak，可能就是描述銅帽「閃閃發亮」的樣子。

日治時期，曾有杉原產業株式會社在此開設農場，因此沿稱杉原海岸。附近除了都蘭鼻（阿美族神聖地區）、阿塱壹古道的風箏石（卑南族傳說實體）外，還擁有多樣化的魚類生態、是綠蠵龜的產卵棲息地；考古學者曾經多次提出呼籲，這裡有多處的考古遺址，政府單位應妥為重視並善盡保護之責。

美麗灣事件可以追溯到2003年，民間開發集團依據「促進民間參與公共建設法」第46條，向臺東縣政府提出開發計畫；BOT內容包含興建「杉原海水浴場」、「美麗灣度假村」，希望將杉原海岸轉化為觀光場域。2004年底，臺東縣政府批准開發杉原海岸近6公頃之土地（佔杉原海岸90%面積），並簽下長達50年的租約，形同剝奪了阿美族、卑南族人世代生活的杉原海岸，以及與這片海域產生的文化記憶。

南王部落神聖傳說發源地

杉原海岸是阿美族刺桐、伽路蘭、富岡部落的居住場域，是卑南族南王部落的神聖傳說發源地，也有漢人村落如富山、郡界、新蘭等在此發展，可以說孕育了豐富的南島文化。依照現有原住民土地的劃分法，杉原海岸屬阿美族與卑南族之「傳統領域土地」。「原住民族基本法」第20條稱：「政府承認原住民族土地及自然資源權利。……原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項，另以法律定之。」第21條則稱：「政府或私人於原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分享相關利益。政府或法令限制原住民族利用原住民族之土地及自然資源時，應與原住民族或原住民諮商，並取得其同意。」

但法令有時而窮。「原住民族基本法」所指「傳統領域」應如何界定，並未有進一步具體可通用依循的說明。再者，對於原住民族土地及資源權利之相關事項，僅有「另以法律定之」數語，並無具體條文。對於原住民權利的認定，其實標準模糊、個案解釋，使得「傳統領域」、「保留地」可能淪為空懸的概念。

杉原海岸南側礁石區，遠方背景為海岸山脈與都蘭鼻。（圖片來源╱刺桐部落格）

此外，2012年9月，環保署對於「開發行為環境影響評估作業準則」部分條文草案進行修正，其中第5條有關原住民族地區的開發，內容變更為：「開發基地位於原住民保留地者，應檢附原住民族主管機關及當地原住民族之徵詢意見或同意文件。」對於獲得當地原住民之同意一事，僅採取寬鬆的認定標準，此舉亦為往後的開發資格之取得，留下了模糊的詮釋空間。

「文化國土」杉原海岸

在「原住民族基本法」中，論及擁有原住民歷史淵源、文化特色之地區，須經中央原住民族主管機關報請行政院核定後，可視為「原住民族地區」受到保護。如此做法雖有甚佳的立意，但程序上卻顯得消極。學者林志興指出，以美麗灣一案為鑒，倘能夠重新以「國土利用」或「國土復育」的角度來考慮，那麼，政府所應負起的使命，至少包含：

（一）對原住民傳統生活環境（生計）的保護；

（二）對遺址的保存；

（三）對阿美族、卑南族神話傳說與記憶空間的保存。

 

從大領域來看，美麗灣開發案所在地的杉原海岸，不僅是原住民，也是臺東居民重要的休憩場所，「休憩」也是土地所承載的功能之一，並不只是作為經濟發展而存在。因此，開發，並不會是臺東別無選擇的一條道路，還有其他的方式可以考慮。而國土的利用方式、當地居民的實際感受，更應當是政策或決策施行時，一併考量的重點，這個重點，正是美麗灣所必須面對的課題。

（本文有關阿美族、卑南族之地名神話傳說及國土復育觀點，承蒙學者林志興(Agilasay Pakawyan)加以補充與指正，特此致謝。林志興，現任國立臺灣史前文化博物館南科分館籌備處主任）